Por: Justine Hsu (Organización Mundial de la Salud); Hélène Barroy (Organización Mundial de la Salud); Richard Allen (Consultor Global sobre Finanzas Públicas); Fazeer Sheik Rahim, (Fondo Monetario Internacional); Tsolmon Tsilaajav (Oficina Regional de la Organización Mundial de la Salud para Asia Sudoriental); Juliet Nabyonga (Oficina Regional de la Organización Mundial de la Salud para África).
La financiación de la respuesta a la pandemia de COVID-19 ha supuesto un reto considerable para los sistemas de gestión de las finanzas públicas (GFP), muchos de los cuales ya estaban limitados y adolecían de estructuras presupuestarias rígidas, procedimientos de aprobación engorrosos que retrasaban la liberación de fondos y una ejecución presupuestaria deficiente. Tras la declaración del COVID-19 como pandemia, muchos países crearon fondos extrapresupuestarios (FEE) para responder al virus con mayor eficacia.
Históricamente,
EBFs
se han creado a menudo en tiempos de crisis para responder a emergencias. Los EBF son cuentas creadas para las transacciones de las administraciones públicas con un fin específico; normalmente no se incluyen en el presupuesto anual y funcionan a través de acuerdos bancarios e institucionales independientes. Los gobiernos optan por estas cuentas para ayudar a racionalizar la financiación, permitiendo transacciones más rápidas y flexibles. Sin embargo, dado que los EBF eluden las funciones de control habituales del gobierno, estas cuentas conllevan riesgos de gestión financiera y rendición de cuentas.
En 2020, durante las fases iniciales de la pandemia, la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) llevaron a cabo una revisión de más de 40 FBE que habían sido creados por los gobiernos para responder a la COVID-19. El equipo recopiló información sobre la finalidad de estos fondos, sus características generales y sus mandatos legales. La revisión, publicada en agosto de 2020 como
Nota para la serie especial del FMI
sobre COVID-19, constató que los principales objetivos al establecer estos EBF eran (i) simplificar los procedimientos y acelerar el gasto, (ii) poner en común recursos públicos y privados, y (iii) incentivar la coordinación de las intervenciones entre los distintos sectores y niveles de gobierno.
Dos años más tarde, en 2021-22, se llevó a cabo una revisión de los mismos más de 40 FPE para evaluar en qué medida los fondos cumplían sus objetivos y cómo eran operativos. La revisión incluyó un análisis en profundidad de un subconjunto de estos EBF, que representaban diversas configuraciones institucionales y modalidades de funcionamiento. Las partes interesadas fueron entrevistadas en Bután, Costa de Marfil, Kenia y Sudáfrica para comprender mejor cómo se han implementado los fondos en cada paso de la cadena de gestión de las finanzas públicas, abarcando temas como los acuerdos de financiación, las modalidades de gasto y los mecanismos de información y seguimiento. Además, también se revisaron los informes de auditoría disponibles públicamente y la documentación relacionada para comprender mejor cualquier problema de eficiencia y/o eficacia de los fondos en Bután, Camerún, Costa de Marfil, Kenia, Mauricio, Sierra Leona y Sudáfrica1.
En general, este análisis de seguimiento reveló que la puesta en marcha de dichos fondos no fue tan fácil ni tan rápida como se pensó en un principio y, por tanto, sirvió de “prueba de realidad”. Nuestro análisis reveló que los EBF no sólo variaban en su aplicación en los distintos contextos nacionales estudiados, sino que en general no han funcionado tan bien, ya que algunos fondos se reintegraron más tarde en los procesos presupuestarios ordinarios con el fin de revigorizar la supervisión y la rendición de cuentas. La revisión identificó un conjunto de ocho lecciones clave sobre buenas prácticas y sobre los riesgos que plantean los EBF, para ayudar a orientar a los países en su respuesta a futuras emergencias sanitarias.
1. COVID-19 EBFs variado ampliamente en su estructura y modalidades de funcionamiento. a pesar del objetivo compartido de hacer la financiación más ágil, oportuna y flexible.
- Un primer tipo de acuerdo se ajustaba a los EBF “tradicionales”, en los que una empresa estatal u otra entidad pública gestiona los recursos utilizando acuerdos bancarios y procedimientos financieros que quedan fuera del proceso presupuestario ordinario y de las normas de gestión de las finanzas públicas2. En Sierra Leona, por ejemplo, se creó un EBF en el marco del Centro Nacional Presidencial de Respuesta de Emergencia al Coronavirus, pero exento de la Ley de Gestión de las Finanzas Públicas de 2016 y de la Ley de Contratación Pública de 2016 del país, de modo que se abrieron cuentas en bancos comerciales y las transacciones se gestionaron al margen de los procedimientos ordinarios.
- En un segundo tipo de acuerdo, los gobiernos crearon un fondo separado para financiar su respuesta a COVID-19, pero los gastos siguieron los procedimientos habituales de gestión de las finanzas públicas. En Costa de Marfil, esto implicó algunas adaptaciones para facilitar una liberación más flexible y oportuna del gasto cuando se recurrió a procedimientos de emergencia, por ejemplo para autorizaciones de gasto.
- Un tercer tipo de acuerdo es el fondo de gestión privada, por ejemplo en Kenia y Sudáfrica, donde una entidad privada movilizó y gestionó recursos al margen de las normas presupuestarias y de gestión de las finanzas públicas habituales. En Kenia, el fondo privado está gestionado por un consejo formado por dirigentes de bancos privados y empresas de otros sectores. El fondo sudafricano está
gestionado por un consejo independiente
de 12 consejeros con experiencia en banca privada e inversión. Este fondo también estableció comités específicos para la recaudación de fondos, los desembolsos, la auditoría y la gestión de riesgos.
2. Algunos países modificaron el diseño o la organización de su EBF a lo largo de su aplicación, generalmente para abordar acuerdos poco claros que habían resultado problemáticos. El gobierno de Costa de Marfil propuso inicialmente su EBF como un fondo común separado para racionalizar el flujo de recursos a través de una cuenta única; para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas, integró posteriormente este fondo en el proceso presupuestario ordinario. Una de las razones más comunes para introducir cambios fue que el marco jurídico estaba vagamente definido3 y carecía de disposiciones específicas sobre el mandato exacto y las disposiciones organizativas de los EBF. En Sierra Leona, por ejemplo, las autoridades heredaron un fondo que se había creado para luchar contra el ébola y que no estaba legalmente codificado para hacer frente al COVID-19. Posteriormente, el gobierno aclaró el alcance, la estructura institucional y los procedimientos y normas de funcionamiento del EBF, introduciendo ajustes como la contratación de una empresa privada de contabilidad para llevar a cabo la gestión fiduciaria y la creación de entidades a nivel de distrito para acelerar la respuesta.
3. Más COVID-19 EBFs complementado regular Procesos de gestión de las finanzas públicas; sólo una minoría de fondos sustituyeron a esos procesos. En Sudáfrica, por ejemplo, el Fondo de Solidaridad complementó los flujos regulares de recursos presupuestarios apoyando “adquisiciones de alto impacto” en situaciones en las que el gobierno “no era capaz de actuar con suficiente agilidad” – por ejemplo, la rápida expansión del rastreo de contactos y la aceleración de las pruebas COVID-19. El fondo también aportó recursos para I+D y otras “intervenciones catalizadoras” que apoyaron la innovación y las capacidades industriales del país, como la fabricación local de respiradores. Por el contrario, el Fondo de Solidaridad COVID-19 de Mauricio y el Centro Nacional de Respuesta a Emergencias por Coronavirus de Sierra Leona fueron los únicos mecanismos de respuesta de financiación de COVID-19 en cada país. En contextos en los que el mandato de un FFE estaba menos definido, se registraron solapamientos entre las operaciones financiadas por los fondos y por las asignaciones de los presupuestos ordinarios (por ejemplo, en Kenia).
4. Especialmente en países que adoptó una COVID-19 nationl plan de respuesta, EBFs helped fomentar la coordinación y garantizar la armonización de doméstico y externa financiación y fuentes públicas y privadas. Por ejemplo, Costa de Marfil elaboró un plan estratégico de respuesta sanitaria a COVID-19 con previsiones de costes para una amplia gama de necesidades relacionadas con COVID-19; el gobierno utilizó estas estimaciones para solicitar financiación y negociar con los socios de desarrollo las líneas presupuestarias dentro de los EBF que estaban sobrefinanciadas o infrafinanciadas. El EBF de Bután ayudó a coordinar las contribuciones públicas y privadas en apoyo del Plan Nacional de Preparación y Respuesta para COVID-19. Los fondos de Kenia y Sudáfrica tuvieron especial éxito a la hora de movilizar y reunir recursos de empresas privadas y particulares al servicio de los objetivos de la respuesta. En septiembre de 2020, la financiación gubernamental del Fondo de Solidaridad de Sudáfrica representaba menos del 4% de los
total de 3
.1
mil millones
recibidos
(~ 181 millones de USD), con 2 900 millones de ZAR procedentes de empresas y fundaciones y 83 millones de ZAR de donaciones individuales.
5. La mayoría de EBFs facilitaron la reasignaciónon de recursos en los presupuestos nacionales a responder a COVID-19-relacionadas con necesidadespero a menudo el liberaciones de nacional fondoing fueron se retrasaron o no no se materializaron. El gobierno de Bután aplazó todas las nuevas construcciones y reasignó fondos del sector de la construcción al de la sanidad con el fin de ayudar a garantizar el presupuesto para responder a COVID-19. Sin embargo, en varios países, los fondos no se liberaron según lo previsto debido a la insuficiencia de ingresos o a deficiencias en los procedimientos de gasto. En Camerún, se ha informado de un déficit en los desembolsos presupuestarios al EBF, lo que ha repercutido negativamente en las operaciones del fondo. En Mauricio, el Ministerio de Sanidad sólo desembolsó alrededor de un tercio de los 1.700 millones de MUR (~ 36 millones de USD) que se habían presupuestado para productos médicos. Estos retrasos y la escasez de ingresos no sólo dificultan la prestación de servicios, sino que también plantean interrogantes sobre la transparencia y la rendición de cuentas. Varios países señalaron problemas con los desembolsos a los niveles subnacionales del gobierno. Sierra Leona, por ejemplo, tuvo que hacer frente a los retos que planteaba la descentralización de su respuesta al COVID-19. Aunque el gobierno designó centros de respuesta y coordinadores de distrito en los 16 distritos del país para coordinar la planificación local y supervisar la ejecución de las operaciones de respuesta, no se dispuso de fondos suficientes a través del EBF, y se produjeron retrasos considerables antes de que se establecieran un sistema uniforme de gestión financiera y procedimientos operativos estándar.
6. Aunque algunos EBF facilitaron a un proceso de aprobación más ágil y oportuno para elgasto, el uso de los fondos de emergencia tambiénse asoció con la ineficacia y el uso indebido. Este fue especialmente el caso de los países que carecen de una sólida capacidad de gestión financiera y de procedimientos operativos estándar claros y eficaces para gestionar y contabilizar los fondos. Por ejemplo, en la fase inicial de la pandemia en Sierra Leona, hubo muchos informes sobre pagos no autorizados y uso indebido de fondos para comprar artículos no relacionados con la respuesta a COVID-19. En Mauricio, los auditores observaron la inadecuación de la documentación en las distintas fases del proceso de gasto; algunos ministerios no llevaban un registro de las decisiones clave, como las justificaciones para la selección de proveedores, la consideración de los riesgos y/o los procedimientos para gestionar posibles conflictos de intereses. Más favorablemente, Bután adoptó normas y reglamentos de contratación simplificados para bienes, obras y servicios relacionados con la respuesta al COVID-19, y la adopción de esta normativa mitigó las ineficiencias y el uso indebido de fondos.
7. Aunque lasupervisión de los EBF supuso un reto en todos loscontextos de estudio, su implantación impulsó el desarrollo de la “auditoría en tiempo real“ ante la preocupación por la rendición de cuentas. Las auditorías en tiempo real pueden aportar pruebas útiles de gastos irregulares, fraude/corrupción y malversación de fondos, demostrando así un compromiso con la transparencia. Mauricio, Sierra Leona y Sudáfrica publicaron puntualmente los informes de auditoría de sus fondos COVID-19 antes de finales de 2020. Para hacer un mejor seguimiento de los datos y apoyar la transparencia fiscal, algunos EBF crearon plataformas de información con datos financieros (como en Costa de Marfil), informaron sobre el rendimiento (como en Sudáfrica) y contrataron a empresas privadas para realizar auditorías (como en Kenia, Sierra Leona y Sudáfrica). El problema de la rendición de cuentas fue menor en el caso de los fondos COVID-19 de gestión privada, que suelen contar con procesos establecidos para garantizar los controles y equilibrios. El Fondo de Solidaridad de Sudáfrica, por ejemplo, cuenta con un sólido marco de información y contrató una auditoría independiente de PWC que revisó no sólo los datos financieros, sino también el impacto del Fondo en el sector sanitario.
8. Legislación did no especifican sistemáticamente unrreglos para la ccierre de EBF una vez el COVID-19 crisis finsdejando cierta incertidumbre acerca de operaciones futuras y retrocesión de fondos. En julio de 2022, sólo Mauricio y Sudáfrica, entre los siete países encuestados, habían especificado las fechas de finalización de sus fondos COVID-19. El EBF de Mauricio se reintegró en los procesos presupuestarios ordinarios en 2021. El Fondo de Solidaridad de Sudáfrica
anunció
su
extinción
para septiembre de 2022, y los fondos restantes se transferirán a diversos programas presupuestarios ordinarios. El gobierno de Bután indicó que su fondo COVID-19 “se extinguirá” cuando la situación “se recupere”, pero sin dar detalles sobre la retrocesión del fondo.
En conclusión, este estudio ha permitido comprender mejor cómo han funcionado los FFE en contextos nacionales específicos en lo que respecta al cumplimiento de sus objetivos, los procesos y operaciones específicos adoptados para la elaboración de presupuestos y el gasto, y la normativa para garantizar la rendición de cuentas. La experiencia de los dos últimos años demuestra que, aunque los EBF podrían facilitar la respuesta para ayudar en situaciones de emergencia, no son una “varita mágica”. Una lección clave de la aplicación del EBF es la necesidad de garantizar un equilibrio entre los beneficios potenciales (aumento de la flexibilidad) y los riesgos (supervisión deficiente, uso indebido de los fondos, posibilidad de corrupción). Los gobiernos y los socios para el desarrollo deben ser cautelosos a la hora de utilizar los EBF como herramienta de respuesta a las crisis, a menos que sean capaces de gestionar los fondos con solidez dentro de un marco jurídico sólido, con los controles y equilibrios adecuados para mitigar los riesgos de gestión financiera y rendición de cuentas. Aún queda mucho por aprender acerca de la comparación entre los EBF -con su amplia variación en cuanto a diseño y procedimientos operativos estándar (o falta de ellos)- y las asignaciones presupuestarias ordinarias, tanto en términos de rapidez y volumen de ejecución presupuestaria como de medidas de rendición de cuentas. En términos más generales, la atención debe centrarse en
reforzar el sistema ordinario de gestión de las finanzas públicas
– en todas las fases del ciclo, desde la formulación del presupuesto hasta la auditoría de los gastos, para mejorar la capacidad del gobierno de responder con flexibilidad y a tiempo a las emergencias sanitarias nacionales.
Los autores desean agradecer la inestimable perspicacias proporcionada por los representantes del fondo COVID-19 de Bután, Côte d’Ivoire, Kenia y Sudáfrica. Africa. Sin su disposición a compartir información, esta revisión no habría sido posible. Damos las gracias a Peter Cowley por revisar y aportar sus ideas sobre una versión anterior del blog. También damos las gracias a Joe Kutzin y Peter Cowley por revisar una versión anterior del blog y aportar sus ideas.
1. Bután: cabinet.gov.bt/press-release-3/2/, bhtf.bt/resources/3; Camerún: minfi.gov.cm/en/audits-report-on-the-use-of-covid-19-fund/; Costa de Marfil: finances.gouv.ci/actualites/65-contenu-dynamique/actualite/724-covid-19-fonds-de-soutien-du-gouvernement-les-premiers-cheques-remis-aux-beneficiaires; Kenia: oagkenya.go.ke/special-audit-report/; Mauricio: nao.govmu.org/Pages/ValueForMoney_n.aspx; Sierra Leona: auditservice.gov.sl/other-reports/; Sudáfrica: solidarityfund.co.za/reports/, agsa.co.za/Reporting/SpecialAuditReports.aspx
2. Estos fondos privados no deben identificarse estrictamente como EBF porque operan en gran medida o completamente fuera del control del gobierno.
3. Por ejemplo, en
Bután
la legislación se refiere a “la respuesta y contención de COVID-19”; en
C
ô
te d’Ivoire
a “apoyar la respuesta de emergencia humana”; y en
Mauricio
para “reforzar la preparación y la respuesta para hacer frente a COVID-19”.
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