La pandemia de COVID-19 requiere financiamiento publico suficiente para asegurar una respuesta integral. La re priorizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico para proteger la econom\u00eda y fortalecer la respuesta del sistema de salud requiere una acci\u00f3n oportuna por parte de los l\u00edderes gubernamentales y un entorno favorable desde las finanzas p\u00fablicas. Los pa\u00edses mas afectados han adoptado diversos enfoques para la asignaci\u00f3n presupuestaria, dependiendo de sus sistemas de gesti\u00f3n de finanzas publicas (PFM por sus siglas en ingles) y sus regulaciones. Por el lado de los ingresos de los presupuestos, se requieren ajustes (por ejemplo, v\u00eda pr\u00e9stamos) para afrontar las nuevas restricciones econ\u00f3micas y fiscales. Por el lado del gasto, se necesita rapidez en la toma de decisiones. Ese ser\u00e1 el enfoque de este blog. <\/p>\n
AUTORES
\nHelene Barroy, (Organizacion Mundial de la Salud, Sede Ginebra), Ding Wang (Organizacion Mundial de la Salud, Oficina Regional para el Pacifico Occidental), Claudia Pescetto (Organizacion Mundial de la Salud, Oficina Regional para las Americas), Joseph Kutzin (Organizacion Mundial de la Salud, Sede Ginebra)<\/p>\n
Cada pa\u00eds debe desarrollar procesos espec\u00edficos para asignar fondos presupuestarios suficientes para dar respuesta a la emergencia. Para informar la respuesta desde el punto de vista presupuestario en pa\u00edses donde la pandemia puede extenderse en el futuro cercano, a continuaci\u00f3n se proporciona un resumen de las pr\u00e1cticas presupuestarias observadas en algunos pa\u00edses fuertemente afectados, con el objetivo de informar a otros pa\u00edses sobre las respuestas a tres preguntas clave: <\/p>\n
\u00bfCu\u00e1les son las acciones inmediatas de gasto que se pueden adoptar dentro del marco presupuestal existente?
\n\u00bfC\u00f3mo asegurar recursos para la respuesta COVID-19 a trav\u00e9s de revisiones en las leyes de presupuesto?
\n\u00bfQu\u00e9 se puede hacer para acelerar la ejecuci\u00f3n del presupuesto y asegurar que los fondos lleguen a los servicios de salud involucrados en la primera l\u00ednea de respuesta?<\/p>\n
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Utilizar la flexibilidad presupuestaria existente y los procedimientos de gasto extraordinario para financiar las primeras medidas.<\/p>\n
Los sistemas de gesti\u00f3n de finanzas publicas, en la mayor\u00eda de los pa\u00edses afectados, brindan cierto nivel de flexibilidad para que el poder ejecutivo utilice las asignaciones presupuestales. La re priorizaci\u00f3n a trav\u00e9s de la reasignaci\u00f3n de partidas o dentro de las asignaciones por programa (sujeto a limites) es la primera acci\u00f3n permitida para asegurar la financiaci\u00f3n del presupuesto para la respuesta inmediata de COVID-19. La mayor\u00eda de los marcos legales prev\u00e9n tambi\u00e9n la activaci\u00f3n de fondos de contingencia por parte del ejecutivo en situaciones de emergencia. Por ejemplo, la declaraci\u00f3n de una emergencia nacional por parte del Presidente de los Estados Unidos permiti\u00f3 a la administraci\u00f3n utilizar la Ley Stafford, una ley federal que rige los esfuerzos de ayuda en casos de desastre, poniendo a disposici\u00f3n de los estados y territorios fondos de emergencia por un valor de US $ 50 mil millones. De manera similar, en China, el procedimiento de ajuste presupuestario para situaciones de emergencia definidas en la ley de presupuesto de 2018 se utiliz\u00f3 para permitir reasignaciones presupuestarias y la activaci\u00f3n de fondos y reservas de contingencia.
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\nEn varios pa\u00edses, los miembros de mayor jerarqu\u00eda del Ejecutivo, como el jefe de estado o el ministro de finanzas, tambi\u00e9n pueden adoptar regulaciones de emergencia para autorizar gastos urgentes para una respuesta inmediata dentro de los presupuestos existentes y mediante mecanismos de aprobaci\u00f3n simplificados. Por ejemplo, el Ministerio de Finanzas de China emiti\u00f3 un anuncio presupuestal el 31 de enero de 2020 a ser utilizado como regulaci\u00f3n presupuestaria para los encargados de presupuestos, entidades sub nacionales y compradoras para garantizar la pronta financiaci\u00f3n del presupuesto para la prevenci\u00f3n y el control de COVID-19. Del mismo modo, los jefes de estado o ministros de finanzas de varios pa\u00edses europeos (por ejemplo, Francia, Alemania, Italia) utilizaron decretos para liberar recursos presupuestarios destinados a los proveedores de servicios de salud. Los gobiernos de pa\u00edses en desarrollo han actuado tambi\u00e9n r\u00e1pidamente para reducir el gasto recurrente y no prioritario y priorizar el gasto p\u00fablico para responder a la crisis. El Ministro de Finanzas de Indonesia anuncio el 18 de marzo de 2020 que el gobierno detendr\u00eda el gasto no urgente y reasignar\u00eda hasta 650 millones de d\u00f3lares del presupuesto estatal para el alivio de COVID-19.
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\nLa flexibilidad en el presupuesto estatal permite a muchos pa\u00edses aumentar las transferencias presupuestarias a los gobiernos subnacionales y a las entidades compradoras. En la mayor\u00eda de los pa\u00edses afectados por la pandemia, los niveles subnacionales (por ejemplo, los gobiernos provinciales en China) y \/ o las agencias de compras (por ejemplo, los fondos nacionales de seguro de salud en Corea y Jap\u00f3n) han recibido delegaci\u00f3n de autoridad para realizar gasto en salud. En condiciones normales, estos gobiernos reciben transferencias presupuestarias aprobadas dentro del presupuesto estatal o mediante un proceso de aprobaci\u00f3n y desarrollo presupuestario separado (por ejemplo, una ley de financiamiento separada para el fondo nacional de seguro de salud en Francia). China aument\u00f3 las transferencias del presupuesto central a Hubei, la provincia en el centro del brote, en el apogeo de la crisis, a 6.200 millones de RMB para la prevenci\u00f3n y el control de COVID-19 (a partir del 5 de marzo de 2020). Francia adopt\u00f3 un aumento de presupuesto ad hoc de 2 mil millones de euros para que el fondo nacional de seguro de salud adquiera m\u00e1scaras y pruebas.
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Acelerar la revisi\u00f3n de las leyes de financiamiento publico para asegurar un presupuesto para la respuesta a trav\u00e9s de la asignaci\u00f3n de gastos con fines espec\u00edficos (earmarked)<\/p>\n
La flexibilidad existente en el uso de los recursos del presupuesto puede facilitar el gasto para la emergencia. Sin embargo, la escala de los recursos necesarios para la respuesta a menudo requiere de presupuestos suplementarios. El proceso de aprobaci\u00f3n del presupuesto asegura el financiamiento a trav\u00e9s de la asignaci\u00f3n de gastos con fines espec\u00edficos. En varios pa\u00edses, la legislatura promulg\u00f3 planes de gastos para la respuesta a Covid-19 (por ejemplo, Corea, Francia, Alemania, Jap\u00f3n, Estados Unidos, Reino Unido). Los pa\u00edses han desarrollado estimaciones r\u00e1pidas de costos e identificado gastos de baja prioridad, lo cual es preferible a realizar recortes en todos los sectores. Sin embargo, algunos pa\u00edses han optado por tales medidas, con reducciones de 15 a 30% de los presupuestos operativos de los ministerios no relacionados con la respuesta. Algunas legislaturas han aprobado proyectos de ley de gastos utilizando procesos permitidos solamente durante emergencias, muchos con apoyo de todos los partidos (por ejemplo, el primer ministro franc\u00e9s present\u00f3 un proyecto el 18 de marzo de 2020 y fue aprobado el 19 de marzo por la asamblea nacional y el 20 de marzo de 2020 por el Senado), adoptando precauciones sanitarias para la votaci\u00f3n.
\nEn Estados Unidos, luego de aprobarse varias ordenes ejecutivas (executive orders), el 18 de marzo se aprob\u00f3 en el Congreso la Ley \u201cLas Familias Primero\u201d de Respuesta al Coronavirus \u00a0con apoyo bipartidario. El 25 de marzo, la Presidencia y el Congreso llegaron a un acuerdo para aprobar un paquete de ayuda sin precedentes de 2 billones de d\u00f3lares. Paralelamente, al menos doce estados promulgaron leyes autorizando fondos adicionales para la respuesta COVID-19 o una transferencia desde los fondos estatales de emergencia (raini day funds).
\nEn un contexto de cierre de legislaturas, los procesos de debate y aprobaci\u00f3n tambi\u00e9n se han reducido. Por ejemplo, en Canad\u00e1:
\n“Las estimaciones generalmente implican una discusi\u00f3n detallada de las cifras de gastos en reuniones de comit\u00e9 de una semana, pero (este) procedimiento se limit\u00f3 a un debate de tres horas en la c\u00e1mara. El gobierno hizo cambios radicales para acelerar los procedimientos que se extendieron hasta altas horas de la noche. Si no aprobamos este presupuesto r\u00e1pidamente, no tendremos la certeza que el 1 de abril, el primer d\u00eda del nuevo a\u00f1o fiscal, tendremos los fondos necesarios para pagar a nuestros m\u00e9dicos y enfermeras en este momento de crisis “, dijo el Premier Jason Kenney en la Asamblea Legislativa de Alberta el 17 de marzo de 2020.
\nDesde la perspectiva de la formulaci\u00f3n y estructura del presupuesto, los documentos de respaldo deben ser lo m\u00e1s robustos posible. Los proyectos de ley suplementaria de los EE. UU., Francia o Alemania incluyen estimaciones de costos, explicaciones de recortes y reasignaciones, una descripci\u00f3n de las actividades planificadas, informaci\u00f3n que es esencial para la ejecuci\u00f3n y el seguimiento de los gastos. Por ejemplo, la propuesta de Francia en su ley de financiamiento revisada contiene un documento de 44 p\u00e1ginas e incluye cuatro elementos: un informe sobre la situaci\u00f3n econ\u00f3mica y presupuestaria y la justificaci\u00f3n de modificaciones; una presentaci\u00f3n detallada de modificaciones; un an\u00e1lisis de los cambios por programa; y un marco de monitoreo de desempe\u00f1o. Cuando los pa\u00edses formulan presupuestos por programas, ello les permite agrupar los gastos suplementarios para la pandemia en un fondo especifico (earmarked) destinado a la respuesta. As\u00ed, Francia creo un programa presupuestario espec\u00edfico dedicado a la respuesta (“Plan de emergencia para la crisis de salud”), con dos subprogramas, cada uno con una acci\u00f3n especifica relacionada. Del mismo modo, el Reino Unido en el primer presupuesto bajo el nuevo gobierno las disposiciones incluyen partidas suplementarias para el Servicio Nacional de Salud (National Health Service, NHS) por \u00a3 5 mil millones, siempre que se presenten otros cambios en el presupuesto p\u00fablico en el presupuesto de oto\u00f1o 2020. Los pa\u00edses que presentan presupuestos por partidas pueden necesitar crear una partida temporal de pago \u00fanico\/programa dentro de los presupuestos suplementarios para asegurar la financiaci\u00f3n y facilitar el proceso de ejecuci\u00f3n para la respuesta.
\nEn algunos otros pa\u00edses fuertemente afectados, el programa de gastos contin\u00faa siendo implementado a trav\u00e9s del poder ejecutivo utilizando procedimientos excepcionales sin necesidad de promulgar un nuevo presupuesto. Los l\u00edderes chinos gestionaron su respuesta a trav\u00e9s de una serie de “Notas” del Ministerio de Finanzas (31 de enero de 2020 y 4 de marzo de 2020) a nivel central desde el cierre en Wuhan, dirigidos a gestores de presupuesto, niveles subnacionales, fondos de seguros y proveedores de servicios. El gobierno central adopt\u00f3 un r\u00edgido proceso de asignaci\u00f3n de recursos para separar los fondos destinados a COVID-19. La \u201cNota\u201d del Ministro de Finanzas emitida el 31 de enero de 2020 menciona expl\u00edcitamente que las transferencias asignadas a niveles subnacionales solo deben usarse para la respuesta y proh\u00edben su intercambiabilidad (no-fungibilidad): \u201cAntes, durante y despu\u00e9s del evento, estandarice los procedimientos para aprobar fondos y aseg\u00farese de que los fondos sean destinados espec\u00edficamente a este uso especial. Est\u00e1 estrictamente prohibido usar fondos de subsidio financiero para la renovaci\u00f3n o la compra de equipos, equipos y transporte que no est\u00e1n relacionados con la prevenci\u00f3n y el control de la epidemia \u201d.
\nAustralia, cuyo nuevo presupuesto deb\u00eda presentarse a mediados de mayo, decidi\u00f3 retrasar la presentaci\u00f3n del presupuesto 2020-2021 hasta octubre debido a las incertidumbres en la elaboraci\u00f3n de un presupuesto en el contexto de la emergencia. Mientras tanto, el gobierno introdujo una “ley de oferta”, una medida de excepci\u00f3n a ser utilizada en una emergencia para garantizar la disponibilidad de recursos financieros cuando las leyes de asignaci\u00f3n presupuestaria no se aprueban en el plazo habitual.
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Liberar fondos p\u00fablicos a los proveedores de servicios en la primera l\u00ednea de respuesta a tiempo y facilitar el seguimiento de gastos<\/p>\n
Es esencial que los pa\u00edses exploren formas de garantizar que los recursos p\u00fablicos est\u00e9n disponibles para los proveedores en la primera l\u00ednea de respuesta a trav\u00e9s de procesos de ejecuci\u00f3n del presupuesto oportunos y efectivos. A lo largo de la crisis, China proporciono flexibilidad en las reglas de ejecuci\u00f3n. En una nota presupuestal del 31 de enero de 2020 dirigido a entidades y compradores subnacionales, el ministerio de finanzas indic\u00f3: \u201cLos departamentos financieros locales deber\u00edan acelerar el proceso de desembolso, permitir la asignaci\u00f3n anticipada y el pago acelerado para satisfacer las necesidades de gasto. Los departamentos financieros locales en todos los niveles deben fortalecer el an\u00e1lisis y evaluaci\u00f3n de la situaci\u00f3n de los fondos de tesorer\u00eda, ordenar y estandarizar la organizaci\u00f3n del env\u00edo de fondos y, si es necesario, tomar medidas como la asignaci\u00f3n anticipada y el pago anticipado para priorizar la asignaci\u00f3n de fondos para prevenci\u00f3n y control de epidemias “.
\nEn la medida que se proporciona flexibilidad en el uso de los recursos, los procedimientos de control se ajustan para acelerar los desembolsos. Francia adopto un procedimiento acelerado de autorizaci\u00f3n de gastos, eliminando un paso en el procedimiento de autorizaci\u00f3n para acelerar la liberaci\u00f3n de fondos y garantizar liquidez. En la ley revisada, los montos totales se liberan autom\u00e1ticamente para la autorizaci\u00f3n de gastos y son iguales a la asignaci\u00f3n. Dicho de otra manera, la capacidad de gastar se facilita y acelera. Los gobiernos pueden adoptar otros procedimientos de desembolso prioritario dentro de los presupuestos suplementarios para acelerar la disponibilidad de fondos y\/o permitir la compra r\u00e1pida a trav\u00e9s de procesos simplificados de adquisici\u00f3n. Por ejemplo, los adelantos en efectivo se implementaron en China, donde los fondos de seguros realizaron pagos por adelantado a los establecimientos de salud para disminuir la presi\u00f3n financiera sobre la provincia de Hubei. Hasta el 19 de febrero, los fondos de seguros hab\u00edan desembolsado m\u00e1s de 17 mil millones de RMB a establecimientos de salud. Australia tambi\u00e9n proporcion\u00f3 asignaciones suplementarias r\u00e1pidas a nivel federal, asignando fondos para redes de atenci\u00f3n primaria y establecer cl\u00ednicas respiratorias. Los pa\u00edses tambi\u00e9n pueden usar controles ex post y\/o basados \u200b\u200ben riesgo (por ejemplo, controles focalizados en altos costos como compras grandes o en renovaci\u00f3n de infraestructura que son m\u00e1s susceptibles al fraude), especialmente para la gesti\u00f3n del efectivo en caja.
\nMientras se acelera la liberaci\u00f3n de fondos y se flexibilizan los procedimientos de gasto, los pa\u00edses deben asegurar se adopten mecanismos de reporte y rendici\u00f3n de cuentas en el uso de recursos destinados a la respuesta. Varios pa\u00edses han comenzado a definir marcos basados en desempe\u00f1o. Los nuevos programas presupuestarios de Francia van acompa\u00f1ados de metas de pol\u00edticas claramente definidas con sus correspondientes indicadores y metas de desempe\u00f1o. En la misma l\u00ednea, China fortaleci\u00f3 las capacidades de reporte y supervisi\u00f3n a nivel provincial. Los sistemas existentes para monitorear el gasto publico y asegurar rigurosidad en el reporte, deben actualizarse para reflejar los cambios en las l\u00edneas presupuestarias y permitir un informe consolidado de los gastos relacionados a COVID-19. Las asignaciones por programa pueden facilitar el seguimiento de los gastos y asegurar la rendici\u00f3n de cuentas en el uso de los recursos, permitiendo que todos los gastos relacionados a la pandemia se informen bajo el mismo c\u00f3digo de programa.
\nSi bien el gasto necesario para afrontar la pandemia involucra a m\u00faltiples actores, las autoridades encargadas de las finanzas gubernamentales desempe\u00f1an un papel principal en la responsabilidad financiera de la respuesta. Los nuevos planes de gastos generalmente est\u00e1n bajo la autoridad del ministro de finanzas o del primer ministro, como en China, Alemania y Francia. El nuevo programa presupuestario en Francia est\u00e1 bajo el ministerio de presupuesto, pero el gasto puede ser ejecutado por varios ministerios y entidades y contabilizarse bajo el c\u00f3digo presupuestario asignado por el ministerio de presupuesto.
\nEn conclusi\u00f3n, a medida que la pandemia comienza a extenderse a trav\u00e9s de pa\u00edses en desarrollo y en contextos fr\u00e1giles donde los sistemas de gesti\u00f3n de finanzas publicas ya presentan debilidades sist\u00e9micas, es \u00fatil considerar la experiencia de los pa\u00edses de mayores ingresos sobre c\u00f3mo presupuestar la respuesta. Resulta evidente que garantizar un equilibrio adecuado entre flexibilidad y responsabilidad es ahora m\u00e1s relevante que nunca en estas circunstancias excepcionales. Los gobiernos y las legislaturas deben garantizar fondos presupuestarios suficientes, reprogramando los gastos existentes y asignando fondos adicionales. Los fondos deben estar disponibles r\u00e1pidamente en la primera l\u00ednea de respuesta de los servicios, al tiempo que se establecen mecanismos efectivos de seguimiento del gasto para garantizar el uso efectivo y efectivo de los recursos y la rendici\u00f3n de cuentas. Finalmente, se recomienda a los pa\u00edses que realicen lo antes posible la discusi\u00f3n del proceso presupuestario para asegurar una respuesta r\u00e1pida utilizando fuentes de financiamiento domesticas, y en paralelo optimizar las fuentes externas hacia ese mismo objetivo.<\/p>\n
AGRADECIMIENTO
\nLos autores agradecen las contribuciones de Tomas Roubal (OMS Oficina Regional para el Pacifico Occidental), Valeria De Oliveira Cruz (OMS, Oficina Regional para Asia Sudoriental) , Tsolmongerel Tsilaajav (OMS, Oficina Regional para Asia Sudoriental), Camilo Cid (OMS, Oficina Regional para las Americas), Agnes Soucat (OMS, Sede Ginebra) <\/p>\n
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