Par : Justine Hsu (Organisation mondiale de la santé) ; Hélène Barroy (Organisation mondiale de la santé) ; Richard Allen (Consultant mondial en finances publiques) ; Fazeer Sheik Rahim, (Fonds monétaire international) ; Tsolmon Tsilaajav (Bureau régional de l’Organisation mondiale de la santé pour l’Asie du Sud-Est) ; Juliet Nabyonga (Bureau régional de l’Organisation mondiale de la santé pour l’Afrique)
Le financement de la réponse à la pandémie de COVID-19 a posé un défi considérable aux systèmes de gestion des finances publiques (GFP), dont beaucoup étaient déjà limités et souffraient de structures budgétaires rigides, de procédures d’approbation lourdes retardant le déblocage des fonds, et d’une mauvaise exécution du budget. Après que le COVID-19 a été déclaré pandémique, de nombreux pays ont créé des fonds extrabudgétaires (FEB) pour lutter plus efficacement contre le virus.
Historiquement,
EBF
ont souvent été créés en période de crise pour répondre aux urgences. Les CBE sont des comptes créés pour les transactions des administrations publiques dans un but spécifique ; ils ne sont généralement pas inclus dans le budget annuel et fonctionnent dans le cadre de dispositions bancaires et institutionnelles distinctes. Les gouvernements optent pour ces comptes afin de rationaliser le financement et de permettre des transactions plus rapides et plus souples. Toutefois, comme les EBF contournent les fonctions de contrôle habituelles du gouvernement, ces comptes comportent des risques en matière de gestion financière et de responsabilité.
En 2020, pendant les premières phases de la pandémie, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et le Fonds monétaire international (FMI) ont procédé à un examen de plus de 40 CBE créés par les gouvernements pour faire face au COVID-19. L’équipe a rassemblé des informations sur l’objectif de ces fonds, leurs caractéristiques générales et leurs mandats légaux. L’étude, publiée en août 2020 sous la forme d’une
Note pour la série spéciale du FMI
du FMI sur COVID-19, a révélé que les principaux objectifs de la mise en place de ces CBE étaient les suivants (i) simplifier les procédures et accélérer les dépenses, (ii) de mettre en commun les ressources publiques et privées, et (iii) encourager la coordination des interventions entre les différents secteurs et niveaux de gouvernement.
Deux ans plus tard, en 2021-22, un examen des 40 mêmes EBF a été mené pour évaluer dans quelle mesure les fonds ont atteint leurs objectifs et comment ils ont été mis en œuvre. L’examen a comporté une analyse approfondie d’un sous-ensemble de ces EBF, représentant diverses structures institutionnelles et modalités de fonctionnement. Les parties prenantes ont été interrogées au Bhoutan, en Côte d’Ivoire, au Kenya et en Afrique du Sud afin de mieux comprendre comment les fonds ont été mis en œuvre à chaque étape de la chaîne de gestion des finances publiques, sur des sujets tels que les accords de financement, les modalités de dépenses et les mécanismes d’information et de suivi. En outre, les rapports d’audit accessibles au public et la documentation connexe ont également été examinés pour mieux comprendre les éventuels problèmes d’efficience et/ou d’efficacité des fonds au Bhoutan, au Cameroun, en Côte d’Ivoire, au Kenya, à Maurice, en Sierra Leone et en Afrique du Sud1.
Dans l’ensemble, cette analyse de suivi a révélé que l’opérationnalisation de ces fonds n’était pas aussi facile ou aussi rapide qu’on le pensait initialement et a donc servi de “test de réalité”. Notre analyse a révélé que la mise en œuvre des FBE variait non seulement selon les pays étudiés, mais qu’elle ne fonctionnait généralement pas aussi bien, certains fonds ayant été réintégrés par la suite dans les processus budgétaires ordinaires afin de revigorer le contrôle et la responsabilité. L’étude a permis de tirer huit leçons essentielles sur les bonnes pratiques et les risques posés par les EBF, afin de guider les pays dans leur réponse aux futures urgences sanitaires.
1. COVID-19 Les EBF ont varié largement dans leur la structure et les modalités de fonctionnement. en dépit de l’objectif commun de rationaliser le financement, de le rendre plus opportun et plus souple.
- Un premier type d’arrangement était conforme aux CBE “traditionnels”, dans lesquels une entreprise publique ou une autre entité publique gère des ressources en recourant à des arrangements bancaires et à des procédures financières qui échappent au processus budgétaire normal et aux règles de la gestion des finances publiques2. En Sierra Leone, par exemple, un EBF a été créé dans le cadre du Centre national d’intervention d’urgence du président contre le coronavirus, mais il a été exempté de l’application de la loi de 2016 sur la gestion des finances publiques et de la loi de 2016 sur les marchés publics, de sorte que des comptes ont été ouverts dans des banques commerciales et que les transactions ont été gérées en dehors des procédures habituelles.
- Dans un deuxième type d’arrangement, les gouvernements ont créé un fonds séparé pour financer leur réponse à COVID-19, mais les dépenses ont suivi les procédures PFM habituelles. En Côte d’Ivoire, cela a impliqué certaines adaptations pour faciliter un déblocage plus souple et plus rapide des dépenses lorsque des procédures d’urgence, par exemple pour les autorisations de dépenses, ont été utilisées.
- Un troisième type d’arrangement est le fonds géré par le secteur privé, par exemple au Kenya et en Afrique du Sud, où une entité privée a mobilisé et géré des ressources en dehors des règles budgétaires et de la gestion des finances publiques. Au Kenya, le fonds privé est géré par un conseil d’administration composé de dirigeants de banques privées et d’entreprises d’autres secteurs. Le fonds sud-africain est
géré par un conseil d’administration indépendant
de 12 directeurs indépendants ayant de l’expérience dans le secteur privé de la banque et de l’investissement. Ce fonds a également créé des comités spécifiques pour la collecte de fonds, les décaissements, l’audit et la gestion des risques.
2. Certains pays ont modifié la conception ou l’organisation de leur CBE au cours de la mise en œuvre, généralement pour remédier à des dispositions peu claires qui s’étaient révélées problématiques. Le gouvernement de la Côte d’Ivoire a d’abord proposé que l’EBF soit un fonds commun séparé afin de rationaliser les flux de ressources par le biais d’un compte unique ; pour améliorer la transparence et la responsabilité, il a ensuite intégré ce fonds dans le processus budgétaire régulier. L’une des raisons fréquemment invoquées pour justifier ces changements était que le cadre juridique était mal défini3 et qu’il ne contenait pas de dispositions spécifiques sur le mandat exact et les modalités d’organisation des EBF. En Sierra Leone, par exemple, les autorités ont hérité d’un fonds qui avait été créé pour lutter contre Ebola et qui n’était pas légalement codifié pour traiter le COVID-19. Le gouvernement a par la suite clarifié le champ d’application de l’EBF, sa structure institutionnelle et ses procédures et règles de fonctionnement, en procédant à des ajustements tels que l’embauche d’un cabinet comptable privé pour assurer la gestion fiduciaire et la mise en place d’entités au niveau des districts pour accélérer la réponse.
3. La plupart des COVID-19 EBFs complétée régulière Processus de GFP ; seule une minorité de fonds remplacent ces processus. En Afrique du Sud, par exemple, le Fonds de solidarité a complété les flux réguliers de ressources budgétaires en soutenant des “achats à fort impact” dans des situations où le gouvernement n’était “pas en mesure d’agir avec suffisamment de souplesse” – par exemple, l’expansion rapide de la recherche des contacts et l’accélération des tests COVID-19. Le fonds a également fourni des ressources pour la R&D et d’autres “interventions catalytiques” qui ont soutenu l’innovation et les capacités industrielles du pays, telles que la fabrication locale de ventilateurs. En revanche, le Fonds de solidarité COVID-19 de l’île Maurice et le Centre national d’intervention d’urgence contre le coronavirus de la Sierra Leone étaient les seuls mécanismes de financement du COVID-19 dans chaque pays. Dans les contextes où le mandat d’un FBE était moins bien défini, des chevauchements ont été signalés entre les opérations financées par les fonds et les allocations budgétaires régulières (par exemple, au Kenya).
4. En particulier dans les pays suivants pays qui a adopté une COVID-19 nationplan d’intervention de l’al, EBFs helped favoriser la coordination et assurer l’alignement de domestique et externes financement et des sources publiques et privées. Par exemple, la Côte d’Ivoire a élaboré un plan stratégique de réponse sanitaire au COVID-19 avec des projections de coûts pour un large éventail de besoins liés au COVID-19 ; le gouvernement a utilisé ces estimations pour demander un financement et pour négocier avec les partenaires de développement sur les lignes budgétaires au sein des CBE qui étaient sur ou sous-financées. L’EBF du Bhoutan a aidé à coordonner les contributions publiques et privées pour soutenir le plan national de préparation et de réponse au COVID-19. Les fonds du Kenya et de l’Afrique du Sud ont particulièrement bien réussi à mobiliser et à rassembler des ressources provenant d’entreprises privées et de particuliers pour servir les objectifs de la réponse. En septembre 2020, le financement du Fonds de solidarité de l’Afrique du Sud par le gouvernement représentait moins de 4 % du montant total de 3,5 milliards de ZAR.
total de 3
.1
milliards
reçus
(~USD 181 millions), 2,9 milliards ZAR provenant d’entreprises et de fondations et 83 millions ZAR de dons individuels.
5. La plupart des EBF ont facilité la flexibilité de la réallocationon des ressources dans l’ensemble des budgets nationaux pour répondre aux COVID-19-besoins besoinsmais souvent souvent de la fonds fondsl’intérieur du pays ont été retardés ou n’ont ne se sont pas concrétisés. Le gouvernement du Bhoutan a reporté toutes les nouvelles constructions et a réaffecté des fonds du secteur de la construction à la santé afin de garantir le budget nécessaire pour répondre à l’épidémie COVID-19. Toutefois, dans plusieurs pays, les fonds n’ont pas été débloqués comme prévu en raison de l’insuffisance des recettes ou de faiblesses dans les procédures de dépenses. Au Cameroun, il a été fait état d’insuffisances dans les décaissements budgétaires en faveur de l’EBF, ce qui a eu un impact négatif sur les opérations du fonds. À Maurice, le ministère de la santé n’a déboursé qu’un tiers environ des 1,7 milliard MUR (~ 36 millions USD) qui avaient été budgétisés pour les produits médicaux. Ces retards et ces manques à gagner n’entravent pas seulement la fourniture de services, mais soulèvent également des questions en matière de transparence et de responsabilité. Plusieurs pays ont fait état de problèmes concernant les versements aux niveaux infranationaux du gouvernement. La Sierra Leone, par exemple, s’est heurtée à des difficultés dans la décentralisation de sa réponse au COVID-19. Bien que le gouvernement ait nommé des centres d’intervention et des coordinateurs de district dans les 16 districts du pays pour coordonner la planification locale et superviser la mise en œuvre des opérations d’intervention, des fonds insuffisants ont été mis à disposition par l’intermédiaire de l’EBF, et des retards importants ont été enregistrés avant la mise en place d’un système de gestion financière uniforme et de procédures opérationnelles normalisées.
6. Bien que certains EBF ont facilité a processus d’approbation plus rationnel et plus rapide L‘utilisation des fonds d’urgence aégalementété associée à un manque d’efficacité et à une mauvaise utilisation. C’est particulièrement le cas dans les pays qui n’ont pas de solides capacités de gestion financière, ni de procédures opérationnelles standard claires et efficaces pour gérer et comptabiliser les fonds. Par exemple, au cours de la première phase de la pandémie en Sierra Leone, de nombreux rapports ont fait état de paiements non autorisés et de détournements de fonds pour l’achat d’articles sans rapport avec la réponse au COVID-19. À Maurice, les auditeurs ont constaté l’insuffisance de la documentation aux différents stades du processus de dépense ; certains ministères n’ont pas consigné les décisions clés, telles que les justifications de la sélection des fournisseurs, la prise en compte des risques et/ou les procédures de gestion des conflits d’intérêts potentiels. Plus favorablement, le Bhoutan a adopté des règles et règlements simplifiés pour la passation des marchés de biens, de travaux et de services liés à la réponse au COVID-19, et l’adoption de ce règlement a permis d’atténuer les inefficacités et la mauvaise utilisation des fonds.
7. Bien que lecontrôle des EBF ait été difficile dans tous lescontextes étudiés, leur mise en œuvre a suscité le développement d’un “audit en temps réel” pour répondre aux préoccupations en matière de responsabilité. Les audits en temps réel peuvent fournir des preuves utiles des dépenses irrégulières, de la fraude/corruption et de l’utilisation abusive des fonds, démontrant ainsi un engagement en faveur de la transparence. L’Afrique du Sud, Maurice et la Sierra Leone ont publié dans les délais des rapports d’audit pour leurs fonds COVID-19 avant la fin de l’année 2020. Pour mieux suivre les données et favoriser la transparence budgétaire, certaines EBF ont créé des plateformes de reporting avec des données financières (comme en Côte d’Ivoire), ont rendu compte des performances (comme en Afrique du Sud) et ont fait appel à des entreprises privées pour réaliser des audits (comme au Kenya, en Sierra Leone et en Afrique du Sud). Les problèmes de responsabilité ont été moins importants pour les fonds COVID-19 gérés par le secteur privé, qui disposent généralement de procédures établies pour garantir des contrôles et des équilibres. Le Fonds de solidarité en Afrique du Sud, par exemple, dispose d’un cadre de reporting solide et a passé un contrat avec PWC pour un audit indépendant qui a examiné non seulement les données financières, mais aussi l’impact du Fonds sur le secteur de la santé.
8. Législation did ne spécifie pas systématiquement unrangements pour le cFermeture des EBF une fois le COVICrise D-19 fins, ce qui laisse une certaine incertitude à propos de les opérations futures et la rétrocession des fonds. En juillet 2022, seules l’île Maurice et l’Afrique du Sud, parmi les sept pays étudiés, avaient spécifié des dates d’expiration pour leurs fonds COVID-19. L’EBF de Maurice a été réintégré dans les processus budgétaires réguliers en 2021. Le Fonds de solidarité de l’Afrique du Sud
a annoncé
son
extinction
pour septembre 2022, les fonds restants devant être transférés à divers programmes budgétaires réguliers. Le gouvernement du Bhoutan a indiqué que son fonds COVID-19 “s’éteindra” lorsque la situation “se rétablira”, mais sans donner de détails sur la rétrocession du fonds.
En conclusion, cette étude a permis de mieux comprendre les résultats obtenus par les CBE dans des contextes nationaux spécifiques en termes de réalisation de leurs objectifs, de processus et d’opérations spécifiques adoptés pour la budgétisation et les dépenses, et de réglementations visant à garantir la responsabilité. L’expérience de ces deux dernières années montre que si les CPE peuvent faciliter la réponse aux situations d’urgence, ils ne constituent pas une “solution miracle”. L’un des principaux enseignements de la mise en œuvre de l’EBF est la nécessité d’assurer un équilibre entre les avantages potentiels (gains de flexibilité) et les risques (faiblesse de la surveillance, mauvaise utilisation des fonds, risque de corruption). Les gouvernements et les partenaires de développement devraient faire preuve de prudence quant à l’utilisation des fonds d’urgence comme outil de réponse aux crises, à moins qu’ils ne soient en mesure de gérer les fonds de manière robuste dans un cadre juridique solide, avec des contrôles appropriés pour atténuer les risques liés à la gestion financière et à l’obligation de rendre des comptes. Il reste encore beaucoup à apprendre sur la manière dont les CBE – dont la conception et les procédures opérationnelles standard (ou leur absence) varient considérablement – se comparent aux dotations budgétaires ordinaires, tant en termes de rapidité et de volume d’exécution du budget qu’en termes de mesures de responsabilisation. De manière plus générale, l’accent devrait être mis sur
le renforcement du système régulier de gestion des finances publiques
– à tous les stades du cycle, de l’élaboration du budget à l’audit des dépenses, afin d’améliorer la capacité du gouvernement à répondre avec souplesse et en temps voulu aux urgences sanitaires nationales.
Les auteurs souhaitent remercier les auteurs pour leurs précieusess les représentants du fonds COVID-19 du Bhoutan, de la Bhoutan, Côte d’Ivoire, du Kenya et de l’Afrique du Sud. Africa. Sans leur volonté de partager des informations, cette étude n’aurait pas été possible. Nous remercions Peter Cowley pour sa relecture et ses commentaires sur une version antérieure de ce blog. Nous remercions également Joe Kutzin et Peter Cowley pour leur révision et leurs commentaires sur une version antérieure du blog.
1. Bhoutan : cabinet.gov.bt/press-release-3/2/, bhtf.bt/resources/3; Cameroun : minfi.gov.cm/en/audits-report-on-the-use-of-covid-19-fund/; Côte d’Ivoire : finances.gouv.ci/actualites/65-contenu-dynamique/actualite/724-covid-19-fonds-de-soutien-du-gouvernement-les-premiers-cheques-remis-aux-beneficiaires; Kenya : oagkenya.go.ke/special-audit-report/; Maurice : nao.govmu.org/Pages/ValueForMoney_n.aspx; Sierra Leone : auditservice.gov.sl/other-reports/; Afrique du Sud : solidarityfund.co.za/reports/, agsa.co.za/Reporting/SpecialAuditReports.aspx
2. Ces fonds privés ne doivent pas être strictement identifiés comme des EBF car ils opèrent en grande partie ou complètement en dehors du contrôle du gouvernement.
3. Par exemple, au
Bhoutan
la législation fait référence à “la réponse et l’endiguement du COVID-19” ; au
C
ô
te d’Ivoire
à “soutenir la réponse à l’urgence humaine” ; et à
Maurice
pour “renforcer la préparation et la réponse face au COVID-19”.
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