Comment budgétiser pour la réponse au COVID-19? Une analyse rapide des mécanismes budgétaires dans les pays fortement touchés

La pandémie de COVID-19 nécessite un financement public suffisant pour assurer une réponse complète. La redéfinition des priorités des dépenses publiques en vue de renforcer l'économie et le système de santé nécessite une action rapide de la part des chefs de gouvernement et un environnement favorable des finances publiques. Les pays fortement touchés ont adopté différentes approches en matière d'allocation budgétaire, en fonction de leur gestion des finances publiques (GFP) et de leurs systèmes de réglementation. Des ajustements sont nécessaires du côté des recettes des budgets (par exemple via des prêts) pour tenir compte de ces nouvelles contraintes économiques et fiscales. Une prise de décision rapide du côté des dépenses est également nécessaire. Ce sera l'objet de ce blog. Chaque pays doit développer des processus spécifiques pour allouer des fonds budgétaires à la réponse. Pour éclairer la réponse budgétaire dans les pays où la pandémie pourrait se propager dans un avenir proche, un résumé des pratiques budgétaires observées dans certains pays fortement touchés est fourni ci-dessous, dans le but d'informer sur trois questions clés: 1) Quelles sont les mesures de dépenses immédiates qui peuvent être prises avec les budgets existants? 2) Comment sécuriser le budget pour la réponse au COVID-19 à travers les révisions des lois de finances ? 3) Que peut-on faire pour accélérer l'exécution du budget et le déblocage des fonds vers les acteurs de première ligne?

Hélène Barroy (Organisation Mondiale de la Santé, Siège); Ding Wang (Organisation Mondiale de la Santé, Bureau Régional pour les Amériques); Claudia Pescetto (Organisation Mondiale de la Santé, Siège); Joseph Kutzin (Organisation Mondiale de la Santé, Siège).

1) Utiliser la flexibilité budgétaire existante et les procédures de dépenses exceptionnelles pour financer les premières mesures

Les systèmes de GFP, dans la plupart des pays touchés, offrent une certaine flexibilité au pouvoir exécutif pour utiliser les allocations budgétaires existantes. La re-priorisation à travers l’utilisation de «virements»  entre les postes ou dans les enveloppes des programmes budgétaires (sous réserve des seuils) est une première action autorisée pour garantir le financement budgétaire pour une réponse immédiate au COVID-19. De plus, la plupart des cadres juridiques prévoient l'activation de fonds de réserve par l'exécutif dans les situations d'urgence. Par exemple, la déclaration d'une urgence nationale par le Président permet à l'administration américaine d'utiliser le Stafford Act, une loi fédérale régissant les secours en cas de catastrophe, mettant à la disposition des États et des territoires 50 milliards de dollars de fonds d'urgence. De même, en Chine, la procédure d'ajustement budgétaire pour les situations d'urgence définie dans la loi de finances 2018 a été utilisée pour permettre les réaffectations budgétaires et l'activation des fonds d’urgence et des réserves.

Dans plusieurs pays, les membres les plus hauts placés de l'exécutif tels que le chef de l'État ou le ministre des finances peuvent également prendre des règlements d'urgence pour autoriser des dépenses urgentes au sein des budgets existants et grâce à des mécanismes d'approbation simplifiés. Le ministère des Finances de la Chine a publié un avis budgétaire le 31 janvier 2020 servant de règlement budgétaire pour les titulaires de budget, les entités infranationales et les «acheteurs de soin» afin d'assurer un financement budgétaire rapide pour la prévention et le contrôle du COVID-19. De même, les chefs d'État ou les ministres des Finances de plusieurs pays européens (par exemple la France, l'Allemagne, l'Italie) ont utilisé des décrets pour libérer des ressources budgétaires pour les prestataires de services. Les gouvernements des pays à faible revenu ont agi rapidement pour réduire les dépenses récurrentes non prioritaires et redéfinir les priorités des dépenses publiques pour répondre à la crise. Le ministre des Finances de l'Indonésie a déclaré le 18 mars 2020 que le gouvernement arrêterait les dépenses non urgentes et réaffecterait jusqu'à 650 millions de dollars du budget de l'État pour l'allégement COVID-19.

La flexibilité du budget de l'État permet à de nombreux pays d'augmenter les transferts budgétaires au profit des niveaux infranationaux et des «acheteurs de soin». Dans la plupart des pays touchés par la pandémie, les niveaux infranationaux (par exemple les gouvernements provinciaux en Chine) et / ou les agences d'achat (par exemple les caisses nationales d'assurance maladie en Corée et au Japon) ont une délégation de dépense pour les soins de santé. Dans des conditions normales, ces niveaux reçoivent des transferts budgétaires approuvés dans le cadre du budget de l'État ou via un processus d'élaboration et d'approbation budgétaire distinct (par exemple une loi de finances distincte pour la caisse nationale d'assurance maladie en France). La Chine a augmenté les transferts du budget central vers le Hubei, la province au centre de l'épidémie, au plus fort de la crise, à 6,2 milliards de RMB pour la prévention et le contrôle du COVID-19 (au 5 mars 2020). La France a adopté une augmentation budgétaire ad hoc de 2 milliards d'euros pour que la caisse nationale d'assurance maladie puisse acheter des masques et des tests.

 

2) Accélérer la révision des lois de finances pour sécuriser le budget pour la réponse grâce à l'affectation des dépenses

La flexibilité existante dans l'utilisation des ressources budgétaires peut faciliter les dépenses urgentes. Cependant, l'ampleur des ressources nécessaires à la réponse nécessite souvent des budgets supplémentaires. Le processus de promulgation du budget garantit le financement grâce à l'affectation des dépenses. Dans plusieurs pays, le législateur a adopté des plans de dépenses pour la réponse (par exemple, Corée, France, Allemagne, Japon, États-Unis, Royaume-Uni). Les pays ont élaboré des estimations rapides des coûts et identifié des dépenses à faible priorité, ce qui est préférable à des coupes générales. Cela dit, certains pays ont opté pour de telles mesures, avec des réductions de 15 à 30% des budgets de fonctionnement des ministères non liés à la réponse. Certaines législatures ont adopté leurs projets de loi de dépenses en utilisant des processus raccourcis autorisés dans de telles situations d'urgence, beaucoup avec le soutien de tous les partis politiques (soumis le 18 mars 2020 par le Premier ministre français et adopté le 19 mars par l'Assemblée nationale et le 20 mars 2020 par le Sénat), et avec des précautions sanitaires prises pour leurs votes.

Alors que plusieurs décisions de l'exécutif ont été prises aux États-Unis au cours des deux dernières semaines, le 18 mars, le Families First Coronavirus Response Act a été promulgué avec le soutien bipartisan du Congrès. Le 25 mars, l'administration présidentielle et le Congrès sont parvenus à un accord pour faire passer un plan de secours sans précédent de 2 000 milliards de dollars. Parallèlement, au moins douze États ont promulgué une législation qui alloue des fonds supplémentaires à la réponse COVID-19 ou autorise un transfert de fonds à partir des fonds d’urgence des Etats (Rainy day funds).

Dans un contexte de fermeture des législatures, le processus d'adoption a également été raccourci. Par exemple, au Canada:

«Les estimations impliquent généralement une discussion détaillée des dépenses qui peuvent prendre une semaine de réunions par les commissions, mais (cette) procédure s'est limitée à un débat de trois heures à la Chambre. Le gouvernement a apporté des changements radicaux pour accélérer les procédures qui se sont prolongées jusque tard dans la nuit. Si nous n'adoptons pas ce budget rapidement, nous n'aurons pas la certitude que le 1er avril, le premier jour du nouvel exercice, nous aurons les fonds nécessaires pour payer nos médecins et nos infirmières en cette période de crise», a déclaré le Premier ministre Jason Kenney à l'Assemblée législative de l'Alberta le 17 mars 2020.

Du point de vue de la formulation et de la structure du budget, les pièces justificatives doivent être aussi solides que possible. Les plans de dépense supplémentaires des États-Unis, de la France ou de l'Allemagne comprennent des estimations de coûts, des explications sur les réductions et les réaffectations, une description des activités prévues, ce qui est essentiel pour exécuter et suivre les dépenses. Par exemple, la proposition de la France pour sa loi de finances révisée est un document de 44 pages qui comprend quatre parties principales: un rapport sur la situation économique et budgétaire et la justification des modifications; une présentation détaillée des modifications; une analyse par programme des changements; et un cadre de performance. Lorsque les pays établissent des budgets par programme budgétaire, cela leur permet de regrouper les dépenses supplémentaires pour la pandémie dans une enveloppe budgétaire réservée à la réponse. La France l'affecte par la création d'un programme budgétaire spécifique dédié à la réponse (Plan d'urgence en cas de crise sanitaire), avec deux sous-programmes ayant chacun une action associée. De même, dans le premier budget du nouveau gouvernement du Royaume-Uni, les dispositions comprennent des lignes de programme supplémentaires pour le National Health Service (5 milliards de livres sterling), à condition que d'autres changements dans le budget public soient présentés dans le budget d'automne 2020. Les pays qui présentent les budgets par postes/intrants peuvent nécessiter la création d'une ligne forfaitaire /type-programme temporaire dans les budgets supplémentaires pour garantir le financement et faciliter le processus d'exécution de la réponse.

Dans certains autres pays fortement touchés, le plan de dépenses continue d'être mis en œuvre par le pouvoir exécutif en utilisant des procédures exceptionnelles sans adopter un nouveau budget. Les dirigeants chinois ont géré leur réponse à travers une série de «notices» du ministère des finances (31 janvier 2020 et 4 mars 2020) au niveau central depuis le verrouillage de Wuhan, adressées aux centres budgétaires, aux niveaux infranationaux, aux fonds d'assurance et aux prestataires de services. Le gouvernement central a adopté un processus d'affectation rigide pour limiter les fonds COVID. L'avis du ministère des finances publié le 31 janvier 2020 mentionne explicitement que les transferts affectés aux sous-niveaux ne doivent être utilisés que pour la réponse et interdisent la fongibilité : «Avant, pendant et après l'événement, normalisez les procédures d'approbation des fonds et assurez-vous que les fonds sont réservés à un usage spécial. Il est strictement interdit d'utiliser des fonds de subvention financière pour la rénovation ou l'achat d'équipement, d'équipement et de transport hors normes qui ne sont pas liés à la prévention et à la lutte contre les épidémies».

L'Australie, dont le nouveau budget était attendu pour la mi-mai, a décidé de reporter la présentation du budget 2020-2021 à octobre en raison des incertitudes liées à l'élaboration d'un budget dans ce contexte. Entre-temps, le gouvernement a présenté une Supply bill - une mesure de précaution utilisée en cas d'urgence pour garantir un approvisionnement financier lorsque les projets de loi de crédits ne sont pas adoptés dans les délais habituels.

 

3) Verser des fonds publics aux fournisseurs de services de première ligne en temps opportun et faciliter le suivi des dépenses

Il est essentiel que les pays explorent les moyens de garantir que les ressources publiques sont mises à la disposition des acteurs de première ligne grâce à des processus d'exécution budgétaire rapides et efficaces. Tout au long de la crise, la Chine a ménagé une certaine souplesse aux règles d'exécution. Dans un avis budgétaire du 31 janvier 2020 adressé aux entités infranationales et aux acheteurs, le ministère des Finances a indiqué : «Les services financiers locaux devraient accélérer le processus de décaissement, permettre une affectation anticipée et un paiement accéléré pour répondre aux besoins de dépenses. Les services financiers locaux à tous les niveaux devraient renforcer l'analyse et le jugement de la situation des fonds du Trésor, ordonner et normaliser l'organisation de l'envoi des fonds et, si nécessaire, prendre des mesures telles que l'allocation anticipée et le paiement anticipé pour donner la priorité à l'allocation des fonds pour prévention et contrôle des épidémies».

Bien que la flexibilité soit fournie dans l'utilisation des ressources, les procédures de contrôle sont généralement ajustées pour accélérer le décaissement. La France a adopté une procédure d'autorisation de dépenses accélérée, où une étape de la procédure d'autorisation de dépenses a été supprimée pour accélérer le déblocage des fonds. Dans la loi révisée, les montants complets sont automatiquement débloqués pour l'autorisation de dépenses et sont égaux aux crédits. Autrement dit, la capacité de dépenser est facilitée et accélérée. D'autres procédures de décaissement prioritaire peuvent être adoptées par les gouvernements dans le cadre de budgets supplémentaires pour accélérer la disponibilité des fonds et / ou permettre des achats rapides grâce à un processus d'achat simplifié. Par exemple, des avances de fonds ont été mises en œuvre en Chine, où des avances ont été versées par les fonds d'assurance aux établissements de santé pour réduire la pression financière sur la province du Hubei. Au 19 février, les fonds d'assurance avaient versé plus de 17 milliards de RMB aux établissements de santé. L'Australie a également fourni des allocations fédérales supplémentaires rapidement, affectant des fonds aux réseaux de santé primaires pour mettre en place des cliniques respiratoires. Les pays peuvent également utiliser des contrôles ex post et / ou basés sur les risques (par exemple, concentrer les contrôles sur les coûts élevés tels que les achats importants ou les mises à niveau des infrastructures qui sont plus sensibles à la fraude), en particulier dans les cadres de gestion en espèces.

Tout en accélérant le déblocage des fonds et en assouplissant les procédures de dépenses, les pays devraient agir pour garantir les mécanismes de «reportage» et de redevabilité dans l'utilisation des ressources pour la réponse. Plusieurs pays ont commencé à définir des cadres de performance. Les nouveaux programmes budgétaires de la France s'accompagnent d'objectifs politiques clairement définis et d'indicateurs et de cibles de performance. Dans le même esprit, la Chine a renforcé ses capacités de «reportage» et de supervision au niveau provincial. Pour garantir des rapports précis, les systèmes de gestion de l’information financière utilisés pour suivre les dépenses publiques doivent être mis à jour pour refléter les changements dans les lignes budgétaires et permettre un rapport consolidé des dépenses COVID-19. Les enveloppes de programme peuvent faciliter le suivi des dépenses et garantir la responsabilisation dans l'utilisation des ressources, si toutes les dépenses pour la pandémie peuvent être reportées sous le même code de programme.

Bien que des dépenses multi-acteurs soient souvent nécessaires, les autorités financières jouent généralement un rôle de premier plan dans la redevabilité financière de la réponse. Les nouveaux plans de dépenses sont généralement placés sous l'autorité du ministre des Finances ou du Premier ministre, comme en Chine, en Allemagne et en France. Le nouveau programme budgétaire en France relève du ministère du Budget, tandis que les dépenses peuvent être exécutées par divers ministères et entités, mais elles sont comptabilisées selon le code de mission budgétaire communiqué par le ministère du budget.

En conclusion, alors que la pandémie commence à se propager dans les pays à faible revenu et dans des contextes fragiles où les systèmes de GFP souffrent déjà de faiblesses systémiques, il est essentiel d'apprendre des pays à revenu élevé sur la façon de budgétiser pour la réponse. Assurer un équilibre approprié entre flexibilité et redevabilité est plus que jamais pertinent dans ces circonstances exceptionnelles. Les gouvernements et le pouvoir législatif doivent garantir des fonds budgétaires suffisants, en reprogrammant les dépenses existantes et en affectant des fonds supplémentaires. Les fonds doivent être rapidement mis à la disposition des acteurs de première ligne, tout en mettant en place des mécanismes efficaces de suivi des dépenses pour garantir l'utilisation efficace des ressources et la redevabilité. Enfin, il est recommandé aux pays de s'engager le plus tôt possible dans le processus budgétaire afin d'obtenir une réponse rapide de la part des sources nationales, tout en alignant les ressources externes vers cet objectif.

Nous remercions Tomas Roubal (Bureau régional OMS du Pacifique occidental), Valeria De Oliveira Cruz (Bureau régional OMS du Sud-Est), Tsolmongerel Tsilaajav (Bureau régional OMS du Sud-Est), Camillo Cid (Bureau des Amériques de l’OMS), et Agnès Soucat (Siège de l'OMS) pour leurs contributions à ce texte. Nous remercions également Vanessa Rousselle (Fonds Mondial VIH/Sida, tuberculose et paludisme) pour son aide précieuse à la traduction française.

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