Авторы
Элен Барруа, Федерика Маргини, Триин Хабихт, Томаш Рубал, Питер Коули и Джозеф Кутцин.
По мере развертывания вакцин COVID-19 по всему миру, вопрос номер один для многих стран с низким и средним уровнем дохода – сколько будет стоить закупка и внедрение вакцин. Хотя вопрос “сколько?” вполне закономерен, особенно в условиях бюджетных ограничений, другой ключевой вопрос – “как?” – также требует пристального внимания. Выяснение того, как направить необходимые средства на развертывание вакцины, не менее важно, чем определение стоимости самого развертывания. Для этого управление государственными финансами (УГФ) становится весьма актуальным, поскольку именно оно поддерживает распределение на последней миле преимущественно финансируемых и управляемых государством общественных благ.
Предварительные данные по стране показывают, что узкие места в УГФ, регулярно возникающие в секторе здравоохранения во время нормальное время , также влияют на планы вакцинации COVID-19. Некоторые из ключевых вопросов включают: Как формулируются расходы на вакцины и вакцинацию в бюджетных структурах? Как будут поступать средства поставщикам медицинских услуг для покрытия операционных расходов? Каковы правила найма и заключения контрактов временные вакцинаторы? Как будут стимулироваться поставщики услуг по вакцинации? Как механизмы отчетности могут обеспечить финансовую подотчетность расходов, связанных с вакцинацией?
В этой статье описаны “стрессовые точки” PFM в каждой фазе бюджетного цикла, которые могут возникнуть в ходе внедрения вакцины. В статье также используются примеры стран для иллюстрации возможных путей преодоления этих барьеров.
Исполнение бюджета и формы расходования средств
- Центральное и субнациональное санкционирование расходов: Громоздкие и многоуровневые процессы санкционирования расходов на всех уровнях управления могут препятствовать эффективному расходованию средств на здравоохранение. До начала внедрения вакцины некоторые страны, например, Индия, скорректировали процедуры, чтобы государственные средства на товары и услуги COVID-19 распределялись быстрее после выделения ассигнований. Для ускорения выделения средств в ряде стран продолжают применяться те же процедуры в отношении расходов, связанных с вакцинацией. В Украине власти также упростили процедуры перечисления бюджетных средств на субнациональные уровни и закупочные организации, отвечающие за вакцинацию, чтобы обеспечить быстрое выделение ресурсов на вакцинацию.
- Правила закупок: Процессы закупок иногда могут препятствовать эффективному приобретению вакцин COVID-19 и других сопутствующих продуктов. Большинство стран используют процессы чрезвычайных закупок для приобретения вакцин и некоторых товаров, не связанных с вакцинами (например, медицинских принадлежностей, холодовой цепи). Эти чрезвычайные процессы, как правило, позволяют проводить прямые переговоры с производителями вакцин и исключают процесс конкурсных торгов. Когда положения о чрезвычайных закупках оказались недостаточно всеобъемлющими, некоторые страны, такие как Марокко и Филиппины, приняли дополнительные правила для этих чрезвычайных закупок, позволяющие заключать контракты с единственным источником и выплачивать авансы производителям вакцин. Однако, когда эти контракты и суммы платежей держатся в секрете, этот процесс вызывает озабоченность в отношении финансовой прозрачности и подотчетности.
- Способы заключения контрактов с поставщиками: Жесткая политика подбора персонала и заключения контрактов может препятствовать эффективному внедрению вакцин. Во многих случаях существуют жесткие рамки – а в некоторых случаях вообще отсутствуют – для заключения контрактов с частными поставщиками услуг в секторе здравоохранения. Некоторые страны обновляют свою нормативно-правовую базу, чтобы облегчить проведение тендеров, обеспечивая при этом ответственность подрядчиков за результаты. В Эстонии были заключены дополнительные контракты с частными поставщиками для вакцинации работников передовой линии. Эстонская больничная касса провела открытый конкурс для выявления новых поставщиков услуг и разработала новый шаблон договора, чтобы обеспечить соответствие их работы требованиям вакцинации.
- Оплата и стимулы для поставщиков: Отсутствие или непоследовательность стимулов для поставщиков может повлиять на эффективность применения вакцин. Пересмотр методов оплаты для поддержки доставки вакцин может помочь смягчить эту проблему. В Украине правительство добавило плату за проведение вакцинации к текущему капительному платежу для поставщиков первичной медицинской помощи. В других странах для стимулирования предложения была введена дополнительная плата за услуги; в Эстонии эта плата идет семейным врачам, а в Италии – фармацевтам.
- Правила использования ресурсов поставщиками услуг: Медицинские работники, находящиеся на переднем крае, часто скованы отсутствием прямого доступа к оперативным средствам, а также громоздкими правилами авторизации и отчетности (как правило, по потреблению конкретных ресурсов), когда ресурсы становятся доступными. Несколько стран приступили к обновлению своих систем УГФ, чтобы позволить работникам передовой линии напрямую получать государственные средства и управлять ими, в том числе на развертывание вакцины и связанные с COVID-19 товары и услуги. Например, на Филиппинах реализуется закон Bayanihan to Heal as One Act, который позволяет осуществлять перспективные выплаты главным закупочным агентством Philhealth более чем 700 соответствующим требованиям учреждениям. Другие страны, которые не полагаются на отдельные агентства по закупкам, также рассматривают возможность пересмотра обычных механизмов УГФ, чтобы расширить возможности передовых организаций и позволить им напрямую получать государственные средства и управлять ими.
Отчетность о расходовании средств и подотчетность
- Отслеживание расходов на вакцинацию: Слабые системы отчетности, многочисленные процессы отчетности, а также узкое или неполное представление о расходах, связанных с вакцинацией, могут создать проблемы для финансовой отчетности. Некоторые страны, например, Гана, начали присваивать специальные коды для расходов на вакцинацию COVID-19 в своей информационной системе управления финансами (FMIS). В других странах, если позволяет структура программы, для отслеживания мероприятий и расходов, связанных с вакцинацией, используются системы бюджетных меток. В Эстонии бюджетная маркировка расходов на вакцинацию COVID-19 помогает определить соответствующие расходы в государственной бюджетной системе и, в конечном итоге, обеспечить финансовую подотчетность.
Более подробное описание этих проблем и возможных решений доступно на портале PFM ВОЗ.
Примечание: Более ранняя версия этой статьи была опубликована на сайте
блоге МВФ по УГФ
26 апреля 2021 года.
Планирование и составление бюджета
- Бюджетные сметы: Неопределенность в отношении стоимости вакцин COVID-19, их доступности и использования усугубила типичный разрыв между расчетами затрат и составлением бюджета в здравоохранении. Хотя большинство стран имеют план развертывания с указанием затрат, очень немногие регулярные бюджеты на 2021 год включают ассигнования на вакцинацию COVID-19. Некоторые страны сейчас рассматривают возможность принятия дополнительных бюджетов для включения в них расходов, связанных с вакцинацией; другие, как Гана, отложили принятие бюджета на 2021 год до марта 2021 года, чтобы иметь возможность включить в него расходы на закупку и эксплуатацию вакцины COVID-19.
- Планирование бюджета: Большинство стран пытаются определить среднесрочное видение для планирования бюджета и согласовать ассигнования с долгосрочными потребностями в развертывании вакцин и другими приоритетными потребностями здравоохранения. Кроме того, там, где бюджетные ассигнования на вакцинацию COVID-19 все же существуют, они часто носят фрагментарный характер. Возможно, что бюджетные ассигнования министерства здравоохранения на вакцинацию сосуществуют с отчислениями во внебюджетный фонд (как на Маврикии с его Национальным фондом программы вакцинации COVID-19) и/или через специальный президентский конверт. Чтобы уменьшить фрагментацию, Южная Африка объединила расходы на вакцинацию COVID-19 в среднесрочной структуре расходов (ССРР) на 2021-2023 финансовые годы, а для ежегодного обновления бюджета страна использует гибкий подход к составлению бюджета на основе сценариев.
- Структура бюджета: Если можно судить о распределении средств на рутинную иммунизацию, бюджетирование на основе вводимых ресурсов может создать жесткие ограничения для управления ресурсами на вакцинацию COVID-19, с отдельными статьями для вакцин, холодовой цепи и вспомогательного персонала. Несколько стран создали временную программную линию, в которой объединены все затраты, связанные с вакцинацией COVID-19. Например, в Грузии расходы, связанные с вакцинацией, включены в государственный бюджет как часть новой бюджетной программы COVID-19, чтобы сделать управление ресурсами для вакцинации COVID-19 более гибким (перераспределение средств возможно в рамках программного пакета) и обеспечить четкий аудиторский след.
- Держатели бюджета: Для обеспечения полного исполнения бюджета необходимо четко определить каждого распорядителя бюджета в рамках многосторонних ответных мер, а также обеспечить надлежащую координацию и отслеживание расходов, связанных с вакцинацией. В Южной Африке бюджетные ассигнования на вакцинацию COVID-19 четко разделены между национальными распорядителями бюджетных средств (в первую очередь, Национальным департаментом здравоохранения) на закупку вакцин и провинциальными департаментами здравоохранения на расходы, связанные с реализацией. В других странах бюджет иногда выделяется главному закупочному органу – национальному фонду медицинского страхования – для возмещения полных расходов на распределение (Чешская Республика), или покрывать только расходы, связанные с поставщиком (Корея), в то время как другие центральные департаменты (например, обороны, образования) и агентства (например, центры по контролю заболеваний) могут получать субсидии для поддержки дополнительных расходов, связанных с кампаниями по вакцинации. Ясность в отношении держателей бюджета имеет решающее значение для скоординированного реагирования, а также для финансовой подотчетности.
