Элен Барруа (Всемирная организация здравоохранения, штаб-квартира); Динг Ванг (Всемирная организация здравоохранения, Региональное отделение для Северной и Южной Америки); Клаудия Пескетто (Всемирная организация здравоохранения, штаб-квартира); Джозеф Кутцин (Всемирная организация здравоохранения, штаб-квартира).
1) Использовать существующую гибкость бюджета и процедуры исключительных расходов для финансирования первых мер
В большинстве затронутых стран системы УГФ предоставляют исполнительной власти определенную степень гибкости в использовании существующих бюджетных ассигнований. Перераспределение приоритетов с использованием “трансфертов” между должностями или внутри бюджетных программных пакетов (с учетом пороговых значений) является первым разрешенным действием, гарантирующим бюджетное финансирование для немедленного реагирования на COVID-19. Кроме того, большинство нормативно-правовых актов предусматривают возможность задействования резервных фондов органами исполнительной власти в чрезвычайных ситуациях. Например, объявление президентом чрезвычайного положения в стране позволяет администрации США использовать закон Стаффорда – федеральный закон, регулирующий оказание помощи при стихийных бедствиях, в соответствии с которым штатам и территориям предоставляется 50 млрд. долл. Аналогичным образом, в Китае для перераспределения бюджетных средств и активации чрезвычайных фондов и резервов была использована процедура корректировки бюджета в чрезвычайных ситуациях, определенная в Законе о финансах 2018 года.
В ряде стран наиболее высокопоставленные представители исполнительной власти, такие как глава государства или министр финансов, также могут издавать чрезвычайные распоряжения, санкционирующие срочные расходы в рамках существующих бюджетов и с использованием упрощенных механизмов утверждения. Министерство финансов Китая 31 января 2020 г. выпустило бюджетное уведомление, служащее бюджетным регламентом для распорядителей бюджетных средств, субнациональных образований и “покупателей заботы” для обеспечения своевременного бюджетного финансирования профилактики и борьбы с COVID-19. Аналогичным образом главы государств или министры финансов ряда европейских стран (например, Франции, Германии, Италии) использовали указы для высвобождения бюджетных средств для поставщиков услуг. Правительства стран с низким уровнем дохода оперативно приняли меры по сокращению неприоритетных текущих расходов и пересмотру приоритетов государственных расходов в ответ на кризис. 18 марта 2020 года министр финансов Индонезии заявил, что правительство приостановит несрочные расходы и перераспределит до 650 млн. долл. из государственного бюджета для оказания помощи пострадавшим от COVID-19.
Гибкость государственного бюджета позволяет многим странам увеличивать бюджетные трансферты на субнациональные уровни и “покупателям услуг”. В большинстве стран, пострадавших от пандемии, расходы на здравоохранение были делегированы на субнациональные уровни (например, провинциальные правительства в Китае) и/или закупочные организации (например, национальные фонды медицинского страхования в Корее и Японии). В обычных условиях эти уровни получают бюджетные трансферты, утверждаемые в рамках государственного бюджета или через отдельный процесс подготовки и утверждения бюджета (например, отдельный закон о финансах для национального фонда медицинского страхования во Франции). В разгар кризиса Китай увеличил трансферты из центрального бюджета в провинцию Хубэй, оказавшуюся в центре эпидемии, до 6,2 млрд. юаней на профилактику и борьбу с COVID-19 (по состоянию на 5 марта 2020 г.). Франция приняла решение о специальном увеличении бюджета на 2 млрд. евро, чтобы национальная касса медицинского страхования могла закупить маски и тесты.
2) Ускорить пересмотр законов о финансах с целью обеспечения бюджета для ответных мер путем выделения целевых расходов
Существующая гибкость в использовании бюджетных средств может способствовать срочному расходованию средств. Однако масштаб ресурсов, необходимых для реагирования, часто требует дополнительных бюджетов. Процесс принятия бюджета гарантирует финансирование через распределение расходов. В ряде стран законодатели приняли планы расходов на ответные меры (например, в Корее, Франции, Германии, Японии, США, Великобритании). Страны разработали быстрые оценки затрат и определили низкоприоритетные расходы, что предпочтительнее, чем поголовное сокращение. Тем не менее, некоторые страны пошли на такие меры, сократив на 15-30% операционные бюджеты министерств, не связанных с ответными мерами. Некоторые законодательные органы приняли свои законопроекты о расходах по сокращенным процедурам, допустимым в таких чрезвычайных ситуациях, многие – при межпартийной поддержке (18 марта 2020 года законопроект был представлен премьер-министром Франции и принят 19 марта Национальным собранием и 20 марта 2020 года – Сенатом), а также с соблюдением мер предосторожности при голосовании.
За последние две недели в США был принят ряд решений исполнительной власти, а 18 марта в Конгрессе при двухпартийной поддержке был принят закон Families First Coronavirus Response Act. 25 марта администрация президента и Конгресс достигли соглашения о принятии беспрецедентного плана спасения экономики в размере 2 трлн. долл. В то же время по меньшей мере двенадцать штатов приняли законы, выделяющие дополнительные средства на ликвидацию последствий аварии COVID-19 или разрешающие перевод средств из государственных фондов чрезвычайных ситуаций (Rainy day funds).
В связи с закрытием законодательного органа сократился и процесс усыновления. Например, в Канаде:
“Обычно сметы предполагают детальное обсуждение расходов, которое может занять неделю заседаний комитетов, но (эта) процедура ограничилась трехчасовым обсуждением в палате. Правительство внесло радикальные изменения, чтобы ускорить этот процесс, который затянулся до ночи. Если мы не примем этот бюджет быстро, то у нас не будет уверенности в том, что 1 апреля, в первый день нового финансового года, у нас будут средства для оплаты труда врачей и медсестер в это кризисное время”, – заявил премьер-министр Джейсон Кенни 17 марта 2020 г. в Законодательном собрании Альберты.
С точки зрения формирования и структуры бюджета, подтверждающие документы должны быть как можно более солидными. Дополнительные планы расходов США, Франции или Германии содержат смету расходов, объяснения сокращений и перераспределений, а также описание планируемых мероприятий, что очень важно для исполнения и контроля расходов. Например, предложение Франции по пересмотру Закона о финансах представляет собой 44-страничный документ, состоящий из четырех основных частей: отчета об экономической и бюджетной ситуации и обоснования изменений; подробного изложения изменений; анализа изменений по программам; системы оценки эффективности. Когда страны составляют бюджеты по бюджетным программам, это позволяет им сгруппировать дополнительные расходы на борьбу с пандемией в бюджетный пакет, предназначенный для ответных мер. Франция разработала специальную бюджетную программу, предназначенную для принятия ответных мер (План действий в чрезвычайных ситуациях в случае кризиса здравоохранения), включающую две подпрограммы, каждая из которых предусматривает соответствующие действия. Аналогичным образом, в первом бюджете нового правительства Великобритании предусмотрены дополнительные программные статьи для Национальной службы здравоохранения (5 млрд. фунтов стерлингов), при условии, что дальнейшие изменения в государственном бюджете будут внесены в осенний бюджет 2020 года. Странам, имеющим бюджеты по статьям/вкладам, может потребоваться создание временной единовременной суммы/программы в дополнительных бюджетах для обеспечения финансирования и облегчения процесса реализации ответных мер.
В некоторых других пострадавших странах план расходов продолжает выполняться исполнительной властью с использованием исключительных процедур без принятия нового бюджета. Китайское руководство отреагировало на ситуацию серией “уведомлений” Министерства финансов (31 января 2020 г. и 4 марта 2020 г.) на центральном уровне от Уханьской блокировки, адресованных бюджетным центрам, субнациональным уровням, страховым фондам и поставщикам услуг. Центральное правительство приняло жесткий порядок распределения средств для ограничения COVID. В уведомлении Министерства финансов, опубликованном 31 января 2020 г., прямо указывается, что трансферты, предназначенные для подуровней, должны использоваться только для ликвидации последствий и запрещается их перераспределение: “До, во время и после события стандартизируйте процедуры утверждения средств и обеспечьте целевое назначение средств. Категорически запрещается использовать средства финансовых грантов на обновление или приобретение нестандартного оборудования и транспорта, не связанного с профилактикой и борьбой с эпидемиями”.
Австралия, новый бюджет которой должен был быть представлен в середине мая, решила отложить представление бюджета на 2020-2021 гг. до октября из-за неопределенности, связанной с составлением бюджета в таких условиях. Тем временем правительство внесло законопроект о поставках – предупредительную меру, используемую в чрезвычайных ситуациях для обеспечения финансовых поставок, когда законопроекты об ассигнованиях не принимаются в обычные сроки.
3) своевременно перечислять государственные средства поставщикам услуг на местах и содействовать контролю за расходованием средств
Странам необходимо изучить способы обеспечения доступа к государственным ресурсам на передовых рубежах с помощью быстрых и эффективных процессов исполнения бюджета. На протяжении всего кризиса Китай допускал определенную гибкость в правилах правоприменения. В бюджетном уведомлении от 31 января 2020 г., адресованном субнациональным образованиям и покупателям, Министерство финансов заявило: “Местные финансовые управления должны ускорить процесс выделения средств, обеспечить возможность досрочного выделения и ускоренной оплаты для удовлетворения потребностей в расходах. Местные финансовые департаменты всех уровней должны усилить анализ и оценку ситуации с казначейскими средствами, упорядочить и стандартизировать организацию отправки средств и, при необходимости, принять такие меры, как досрочное выделение и ускоренная оплата, для приоритетного выделения средств на профилактику и борьбу с эпидемиями”.
Несмотря на гибкость в использовании ресурсов, процедуры контроля обычно корректируются с целью ускорения расходования средств. Во Франции принята ускоренная процедура санкционирования расходов, в соответствии с которой для ускорения выделения средств отменяется один из этапов процедуры санкционирования расходов. В новой редакции закона все суммы автоматически освобождаются для санкционирования расходов и равны ассигнованиям. Другими словами, облегчается и ускоряется возможность расходования средств. В рамках дополнительных бюджетов правительствами могут быть приняты другие процедуры приоритетного выделения средств для ускорения их получения и/или обеспечения возможности быстрого приобретения за счет упрощения процедуры закупок. Например, авансирование денежных средств было реализовано в Китае, где авансы выплачивались страховыми фондами медицинским учреждениям для снижения финансовой нагрузки на провинцию Хубэй. По состоянию на 19 февраля страховые фонды выплатили медицинским учреждениям более 17 млрд. юаней. Австралия также быстро выделила дополнительные федеральные ассигнования, выделив средства для первичных медицинских сетей на создание респираторных клиник. Страны могут также использовать контроль ex-post и/или контроль, основанный на оценке рисков (например, сосредоточить контроль на высоких затратах, таких как крупные закупки или модернизация инфраструктуры, которые в большей степени подвержены мошенничеству), особенно в рамках системы управления денежными средствами.
Помимо ускорения выделения средств и повышения гибкости процедур расходования, страны должны принять меры по обеспечению механизмов отчетности и подотчетности при использовании ресурсов на цели реагирования. Несколько стран приступили к определению рамок эффективности. Новые бюджетные программы Франции сопровождаются четко определенными политическими целями, а также показателями и задачами эффективности. В том же духе Китай усилил возможности отчетности и надзора на уровне провинций. Для обеспечения точности отчетности необходимо обновить системы управления финансовой информацией, используемые для отслеживания государственных расходов, с тем чтобы они отражали изменения в бюджетных статьях и позволяли составлять консолидированную отчетность по расходам COVID-19. Программные конверты могут облегчить отслеживание расходов и обеспечить подотчетность в использовании ресурсов, если все расходы на пандемию могут быть отражены под одним и тем же программным кодом.
Несмотря на то, что зачастую необходимо расходовать средства различных ведомств, финансовые органы, как правило, играют ведущую роль в обеспечении финансовой подотчетности ответных мер. Новые планы расходов, как правило, находятся в ведении министра финансов или премьер-министра, как в Китае, Германии и Франции. За новую бюджетную программу во Франции отвечает Министерство бюджета, при этом расходы могут осуществляться различными министерствами и ведомствами, но учитываются по коду бюджетной миссии, предоставляемому Министерством бюджета.
В заключение следует отметить, что по мере распространения пандемии на страны с низким уровнем дохода и нестабильные регионы, где системы УГФ уже страдают от системных недостатков, необходимо учиться у стран с высоким уровнем дохода тому, как составлять бюджет для ответных мер. Обеспечение баланса между гибкостью и подотчетностью как никогда актуально в этих исключительных обстоятельствах. Правительства и законодательные органы должны гарантировать достаточный объем бюджетных средств, перепрограммируя существующие расходы и выделяя дополнительные средства. Средства должны оперативно предоставляться игрокам, работающим на передовой, при этом должны быть созданы эффективные механизмы контроля за расходованием средств, обеспечивающие эффективное использование ресурсов и подотчетность. Наконец, странам рекомендуется как можно раньше включиться в бюджетный процесс, чтобы получить быстрый ответ из национальных источников и одновременно направить внешние ресурсы на решение этой задачи.
Мы благодарим Томаса Рубаля (Региональное бюро ВОЗ для западной части Тихого океана), Валерию де Оливейра Круз (Региональное бюро ВОЗ для Юго-Востока), Цолмонгерел Цилаажав (Региональное бюро ВОЗ для Юго-Востока), Камилло Сид (Бюро ВОЗ для Северной и Южной Америки) и Аньес Сукат (Штаб-квартира ВОЗ) за их вклад в подготовку данного текста. Мы также хотели бы поблагодарить Ванессу Руссель (Глобальный фонд для борьбы со СПИДом, туберкулезом и малярией) за неоценимую помощь в переводе на французский язык.
