Элен Барруа (Всемирная организация здравоохранения, штаб-квартира); Динг Ванг (Всемирная организация здравоохранения, Западно-Тихоокеанское региональное отделение); Клаудия Пескетто (Всемирная организация здравоохранения, Региональное отделение для Северной и Южной Америки); Джозеф Кутцин (Всемирная организация здравоохранения, штаб-квартира)
1. Использование существующей бюджетной гибкости и процедур исключительных расходов для финансирования первых мер
Системы УГФ в большинстве пострадавших стран обеспечивают определенный уровень гибкости для исполнительной власти в использовании бюджетных ассигнований. Изменение приоритетов путем перераспределения средств между статьями или в рамках бюджетных программных пакетов (с учетом пороговых значений) является первым допустимым действием для обеспечения бюджетного финансирования для немедленного реагирования на COVID-19. Кроме того, большинство правовых систем предусматривают активацию резервных фондов исполнительной властью в чрезвычайных ситуациях. Например, объявление президентом национальной чрезвычайной ситуации позволяет администрации США использовать закон Стаффорда, федеральный закон, регулирующий меры по оказанию помощи при стихийных бедствиях, предоставляя штатам и территориям 50 миллиардов долларов США в качестве чрезвычайного финансирования. Аналогичным образом, в Китае процедура корректировки бюджета для чрезвычайных ситуаций, определенная в законе о бюджете на 2018 год, была использована для перераспределения бюджетных средств и активации резервных фондов и резервов.
В ряде стран высшие должностные лица исполнительной власти, такие как глава государства или министр финансов, также могут принимать чрезвычайные постановления для санкционирования срочных расходов для немедленного реагирования в рамках существующих бюджетов и с помощью упрощенных механизмов утверждения. Министерство финансов Китая 31 января 2020 года выпустило бюджетное уведомление, служащее бюджетным регламентом для распорядителей бюджетных средств, субнациональных образований и закупщиков для обеспечения своевременного бюджетного финансирования профилактики и борьбы с COVID-19. Аналогичным образом, главы государств или министры финансов в нескольких европейских странах (например, во Франции, Германии, Италии) использовали указы для высвобождения бюджетных ресурсов для поставщиков услуг. Правительства стран с низким уровнем дохода быстро приняли меры по сокращению текущих, неприоритетных расходов и изменению приоритетов государственных расходов для реагирования на кризис. Министр финансов Индонезии заявил 18 марта 2020 года, что правительство приостановит несрочные расходы и перераспределит до 650 миллионов долларов США из государственного бюджета для оказания помощи пострадавшим от COVID-19.
Гибкость государственного бюджета позволяет многим странам увеличивать бюджетные трансферты субнациональным уровням и покупателям. В большинстве стран, пострадавших от пандемии, субнациональные уровни (например, провинциальные правительства в Китае) и/или агентства по закупкам (например, национальные фонды медицинского страхования в Корее и Японии) делегировали полномочия по расходам на здравоохранение. В обычных условиях эти уровни получают бюджетные трансферты, утвержденные в рамках государственного бюджета или через отдельный процесс разработки и утверждения бюджета (например, отдельный закон о финансах для национального фонда медицинского страхования во Франции). Китай в разгар кризиса увеличил трансферты из центрального бюджета провинции Хубэй, в которой произошла вспышка, до 6,2 млрд юаней на профилактику и борьбу с COVID-19 (по состоянию на 05 марта 2020 года). Франция приняла специальное увеличение бюджета на 2 миллиарда евро для фонда национального медицинского страхования, чтобы оплатить маски и тесты.
2. Ускорение пересмотра финансового законодательства с целью обеспечения бюджета для ответных мер посредством целевого назначения расходов
Существующая гибкость в использовании бюджетных ресурсов может способствовать срочному расходованию средств. Однако масштабы ресурсов, необходимых для реагирования, часто требуют дополнительных бюджетов. Процесс принятия бюджета обеспечивает финансирование за счет целевого назначения расходов. В некоторых странах законодательные органы приняли планы расходов на ответные меры (например, Корея, Франция, Германия, Япония, США, Великобритания). Страны разработали быстрые оценки расходов и определили низкоприоритетные расходы, что предпочтительнее всеобъемлющих сокращений. Тем не менее, некоторые страны выбрали такие меры, сократив на 15-30% операционные бюджеты министерств, не связанных с реагированием. Некоторые законодательные органы приняли свои законопроекты о расходах, используя сокращенные процедуры, разрешенные в таких чрезвычайных ситуациях, многие при поддержке всех партий (представленные 18 марта 2020 года премьер-министром Франции и принятые 19 марта национальной ассамблеей и 20 марта 2020 года сенатом), и с мерами предосторожности, принятыми для голосования.
Хотя за последние две недели в США было принято несколько решений исполнительной власти, 18 марта при двухпартийной поддержке Конгресса был подписан закон “Families First Coronavirus Response Act”. По состоянию на 25 марта администрация президента и Конгресс достигли соглашения о принятии беспрецедентного пакета помощи в размере 2 триллионов долларов США. Параллельно, по крайней мере, двенадцать штатов приняли законодательство, которое либо выделяет дополнительное финансирование для реагирования на COVID-19, либо разрешает перевод средств из фондов “черного дня” штатов.
В условиях закрытия законодательных органов процесс усыновления также был сокращен. Например, в Канаде:
“Сметы обычно предполагают детальное обсуждение цифр расходов на недельных заседаниях комитетов, но (эта) процедура ограничилась трехчасовыми дебатами в палате. Правительство внесло радикальные изменения, чтобы ускорить процесс, который затянулся до поздней ночи. Если мы не примем этот бюджет в кратчайшие сроки, у нас не будет уверенности в том, что 1 апреля, в первый день нового финансового года, у нас будут средства, необходимые для оплаты труда наших врачей и медсестер в это кризисное время”, – заявил премьер-министр Джейсон Кенни в Законодательном собрании Альберты 17 марта 2020 года.
С точки зрения формирования и структуры бюджета, вспомогательные документы должны быть как можно более надежными. Дополнительные законопроекты из США, Франции или Германии включают смету расходов, объяснения сокращений и перераспределений, описание запланированных мероприятий, что необходимо для исполнения и отслеживания расходов. Например, предложение Франции по пересмотру закона о финансах состоит из 44 страниц и включает четыре основные части: отчет об экономической и бюджетной ситуации и обоснование изменений; подробное представление изменений; анализ изменений по программам; и система показателей. Когда страны формируют бюджеты по бюджетным программам, это позволяет им группировать дополнительные расходы на пандемию в бюджетный пакет, предназначенный для ответных мер. Франция выделяет средства путем создания специальной бюджетной программы, посвященной ответным мерам (т.е. “Чрезвычайный план на случай кризиса здравоохранения”), с двумя подпрограммами, каждая из которых предусматривает соответствующие действия. Аналогичным образом, в первый бюджет при новом правительстве в Великобритании включены дополнительные программные статьи для Национальной службы здравоохранения (5 млрд фунтов стерлингов), при условии, что другие изменения в государственном бюджете будут представлены в осеннем бюджете 2020 года. Странам, которые представляют бюджеты по статьям, возможно, потребуется создать временную единовременную сумму/программу в дополнительных бюджетах для обеспечения финансирования и облегчения процесса исполнения ответных мер.
В некоторых других сильно пострадавших странах план расходов продолжает осуществляться через исполнительную власть с использованием исключительных процедур без принятия нового бюджета. Китайские руководители управляли ответными мерами посредством серии “Уведомлений” МФ (31 января 2020 года и 4 марта 2020 года) на центральном уровне после блокировки в Ухане, адресованных бюджетным центрам, субнациональным уровням, страховым фондам и поставщикам услуг. Центральное правительство приняло жесткий процесс выделения средств для резервирования фондов COVID. В уведомлении МФ от 31 января 2020 года прямо указано, что целевые трансферты на подуровни должны использоваться только для реагирования и запрещена взаимозаменяемость: “До, во время и после события стандартизируйте процедуры утверждения средств и обеспечьте, чтобы средства выделялись для специального использования. Категорически запрещается использовать средства финансовой субсидии для сверхстандартного ремонта или закупки оборудования, техники и транспорта, не относящихся к профилактике и борьбе с эпидемиями”.
Австралия, чей новый бюджет должен был быть представлен в середине мая, решила отложить представление бюджета на 2020-2021 годы до октября в связи с неопределенностью при составлении бюджета в данном контексте. Тем временем правительство представило “законопроект о снабжении” – предупредительную меру, используемую в чрезвычайных ситуациях для обеспечения финансового снабжения, когда законопроекты об ассигнованиях не принимаются в обычные сроки.
3. Своевременное выделение государственных средств поставщикам услуг на передовом уровне и облегчение отслеживания расходов
Странам необходимо изучить способы обеспечения доступности государственных ресурсов для передовых организаций посредством своевременного и эффективного исполнения бюджета. На протяжении всего кризиса Китай проявлял гибкость в правилах исполнения. В бюджетном уведомлении от 31 января 2020 года, адресованном субнациональным образованиям и покупателям, министерство финансов указало: “Местные финансовые отделы должны ускорить процесс выделения средств, разрешить заблаговременное ассигнование и ускорить платежи для удовлетворения потребностей в расходах. Местные финансовые отделы на всех уровнях должны усилить анализ и суждение о ситуации с казначейскими фондами, упорядочить и стандартизировать организацию отправки фондов, и, если необходимо, принять такие меры, как заблаговременное выделение и авансовый платеж, для приоритетного выделения средств на профилактику и борьбу с эпидемиями”.
Хотя при использовании ресурсов обеспечивается гибкость, процедуры контроля, как правило, корректируются для ускорения выплат. Франция приняла ускоренную процедуру санкционирования расходов, когда один из этапов процедуры санкционирования расходов был исключен, чтобы ускорить выделение средств. В пересмотренном законе полные суммы автоматически выдаются для санкционирования расходов и приравниваются к ассигнованиям. Другими словами, облегчается и ускоряется возможность тратить. Другие процедуры приоритетного выделения средств могут быть приняты правительствами в рамках дополнительных бюджетов для ускорения получения средств и/или обеспечения возможности быстрой закупки через упрощенный процесс закупок. Например, авансирование денежных средств было реализовано в Китае, где страховые фонды выплачивали авансы медицинским учреждениям, чтобы уменьшить финансовое давление на провинцию Хубэй. По состоянию на 19 февраля страховые фонды выделили медицинским учреждениям более 17 млрд юаней. Австралия также предоставила оперативные дополнительные ассигнования на федеральном уровне, выделив средства для сетей первичного здравоохранения на создание респираторных клиник. Страны также могут использовать контроль ex-post и/или контроль на основе рисков (например, сосредоточить контроль на высоких расходах, таких как крупные закупки или модернизация инфраструктуры, которые более подвержены мошенничеству), особенно в условиях управления на основе наличности.
Ускоряя выделение средств и смягчая процедуры расходования, страны должны принять меры по обеспечению механизмов отчетности и подотчетности при использовании ресурсов для реагирования. Несколько стран приступили к определению рамок эффективности. Новые бюджетные программы Франции сопровождаются четко определенными политическими целями и показателями эффективности и задачами. В том же ключе Китай укрепил потенциал отчетности и надзора на провинциальном уровне. Для обеспечения точной отчетности, IFIMS или любая другая система, используемая для мониторинга государственных расходов, должна быть обновлена, чтобы отразить изменения в бюджетных статьях и позволить консолидированную отчетность по расходам COVID-19. Программные конверты могут облегчить отслеживание расходов и обеспечить подотчетность в использовании ресурсов, если все расходы на пандемию должны быть представлены под одним и тем же программным кодом.
Несмотря на то, что часто требуется многостороннее расходование средств, обычно финансовые органы играют ведущую роль в обеспечении финансовой подотчетности ответных мер. Новые планы расходов обычно находятся в ведении министра финансов или премьер-министра, как в Китае, Германии и Франции. Новая бюджетная программа во Франции находится в ведении бюджетного министерства, а расходы могут осуществляться различными министерствами и ведомствами и учитываться по коду бюджетного задания, сообщаемому бюджетным министерством.
В заключение следует отметить, что по мере распространения пандемии в странах с низким уровнем дохода и в нестабильных условиях, где системы УГФ уже страдают от системных недостатков, необходимо учиться у стран с более высоким уровнем дохода тому, как составлять бюджет для ответных мер. Обеспечение надлежащего баланса между гибкостью и подотчетностью сегодня как никогда актуально в этих исключительных обстоятельствах. Правительствам и законодательным органам необходимо обеспечить достаточное количество бюджетных средств путем перепрограммирования существующих расходов и выделения дополнительных средств. Средства должны быстро предоставляться на передовые позиции, при этом необходимо создать эффективные механизмы отслеживания расходов, чтобы гарантировать эффективное использование ресурсов и подотчетность. Наконец, странам рекомендуется как можно раньше включиться в бюджетный процесс, чтобы обеспечить быстрое реагирование из внутренних источников, одновременно оптимизируя внешние источники для достижения этой цели.
Мы выражаем признательность Томашу Рубалу (Западно-Тихоокеанское региональное бюро ВОЗ), Валерии де Оливейра Круз (Юго-Восточное региональное бюро ВОЗ), Цолмонгерел Цилаажав (Юго-Восточное региональное бюро ВОЗ), Камило Сид (Американское региональное бюро ВОЗ) и Аньес Сукат (штаб-квартира ВОЗ).
