Пандемия COVID-19 требует достаточного государственного финансирования для обеспечения комплексных ответных мер. Переориентация государственных расходов на защиту экономики и укрепление системы здравоохранения требует своевременных действий со стороны руководства государства и создания благоприятных условий для функционирования государственных финансов. Наиболее пострадавшие страны применяют различные подходы к распределению бюджетных средств в зависимости от систем и правил управления государственными финансами (УГФ). Что касается доходной части бюджета, то для того, чтобы справиться с новыми экономическими и фискальными ограничениями, необходимо внести коррективы (например, с помощью заимствований). Что касается расходов, то здесь необходима оперативность в принятии решений. Этому и будет посвящен данный блог.
АВТОРЫ
Элен Баррой, (Всемирная организация здравоохранения, штаб-квартира в Женеве), Динг Ванг (Всемирная организация здравоохранения, Региональное отделение для западной части Тихого океана), Клаудия Пессетто (Всемирная организация здравоохранения, Региональное отделение для Северной и Южной Америки), Джозеф Кутцин (Всемирная организация здравоохранения, штаб-квартира в Женеве), Динг Ванг (Всемирная организация здравоохранения, Региональное отделение для западной части Тихого океана), Джозеф Кутцин (Всемирная организация здравоохранения, штаб-квартира в Женеве), Динг Ванг (Всемирная организация здравоохранения, Региональное отделение для Северной и Южной Америки).
Каждая страна должна разработать специальные процедуры выделения достаточных бюджетных средств для реагирования на чрезвычайные ситуации. Для обоснования бюджетных мер в странах, где пандемия может распространиться в ближайшем будущем, ниже приводится краткое описание бюджетной практики, наблюдаемой в некоторых сильно пострадавших странах, с целью информирования других стран об ответах на три ключевых вопроса:
Какие ближайшие меры по расходованию средств могут быть приняты в рамках существующих бюджетных рамок?
Как обеспечить ресурсы для реагирования на COVID-19 путем пересмотра бюджетного законодательства?
Что можно сделать для ускорения исполнения бюджета и обеспечения поступления средств в медицинские учреждения, участвующие в первой линии реагирования?
Для финансирования первых мер использовать существующие процедуры бюджетной гибкости и чрезвычайных расходов.
Системы управления государственными финансами в большинстве рассматриваемых стран предоставляют исполнительной власти определенную степень гибкости в использовании бюджетных ассигнований. Изменение приоритетов путем перераспределения статей расходов или в рамках программных ассигнований (с учетом ограничений) является первым действием, позволяющим обеспечить бюджетное финансирование для немедленного реагирования COVID-19. Большинство нормативно-правовых актов также предусматривают возможность задействования резервных фондов органами исполнительной власти в чрезвычайных ситуациях. Например, объявление президентом США чрезвычайной ситуации в стране позволило администрации использовать закон Стаффорда (федеральный закон, регулирующий деятельность по ликвидации последствий стихийных бедствий) для выделения штатам и территориям 50 млрд. долл. Аналогичным образом, в Китае для перераспределения бюджетных средств и задействования резервных фондов и резервов использовалась процедура корректировки бюджета в чрезвычайных ситуациях, определенная в законе о бюджете на 2018 год.
В ряде стран высшие должностные лица исполнительной власти, такие как глава государства или министр финансов, также могут принимать чрезвычайные постановления, санкционирующие срочные расходы для немедленного реагирования в рамках существующих бюджетов и с использованием упрощенных механизмов утверждения. Например, Министерство финансов Китая 31 января 2020 года выпустило бюджетное объявление, которое будет использоваться в качестве бюджетного постановления для распорядителей бюджетных средств, субнациональных и закупочных организаций для обеспечения своевременного финансирования бюджетных средств на профилактику и борьбу с COVID-19. Аналогичным образом главы государств или министры финансов ряда европейских стран (например, Франции, Германии, Италии) использовали декреты для высвобождения бюджетных средств для поставщиков медицинских услуг. Правительства развивающихся стран также быстро приняли меры по сокращению текущих и неприоритетных расходов и установлению приоритетности государственных расходов для реагирования на кризис. 18 марта 2020 года министр финансов Индонезии объявил о том, что правительство приостановит неэкстренные расходы и перераспределит до 650 млн. долл. из государственного бюджета для оказания помощи пострадавшим от COVID-19.
Гибкость государственного бюджета позволяет многим странам увеличивать бюджетные трансферты субнациональным органам власти и закупочным организациям. В большинстве стран, пострадавших от пандемии, полномочия по расходованию средств на здравоохранение делегированы субнациональным уровням (например, провинциальным правительствам в Китае) и/или закупочным организациям (например, национальным фондам медицинского страхования в Корее и Японии). В обычных условиях эти органы власти получают утвержденные бюджетные трансферты в рамках государственного бюджета или через отдельный процесс утверждения и разработки бюджета (например, отдельный закон о финансировании национального фонда медицинского страхования во Франции). Китай увеличил трансферты из центрального бюджета провинции Хубэй, в которой в разгар кризиса произошла вспышка, до 6,2 млрд. юаней на профилактику и борьбу с COVID-19 (по состоянию на 5 марта 2020 г.). Во Франции принято специальное увеличение бюджета на 2 млрд. евро для национального фонда медицинского страхования на закупку масок и тестов.
Ускорить пересмотр законов о государственном финансировании с целью обеспечения бюджета на ответные меры за счет целевых расходов.
Существующая гибкость в использовании бюджетных средств может способствовать расходованию средств в чрезвычайных ситуациях. Однако масштабы ресурсов, необходимых для реагирования, часто требуют дополнительных бюджетов. Процесс утверждения бюджета обеспечивает финансирование за счет выделения расходов на конкретные цели. В ряде стран законодательные органы приняли планы расходов на ликвидацию последствий Ковид-19 (например, в Корее, Франции, Германии, Японии, США, Великобритании). Страны разработали быстрые оценки затрат и определили низкоприоритетные расходы, что предпочтительнее, чем сокращение расходов во всех секторах. Однако некоторые страны пошли на такие меры, сократив на 15-30% операционные бюджеты министерств, не отвечающих на запросы. Некоторые законодательные органы приняли законопроекты о расходах с использованием процедур, разрешенных только в чрезвычайных ситуациях, причем многие из них при поддержке всех партий (например, премьер-министр Франции внес законопроект 18 марта 2020 года, а 19 марта он был принят Национальным собранием, а 20 марта 2020 года – Сенатом), соблюдая меры предосторожности при голосовании.
В США после нескольких исполнительных распоряжений 18 марта в Конгрессе при двухпартийной поддержке был принят закон “Families First Coronavirus Response Act”. 25 марта президент и Конгресс США достигли договоренности об одобрении беспрецедентного пакета помощи в размере 2 трлн. долл. Одновременно по меньшей мере в двенадцати штатах были приняты законы, разрешающие дополнительное финансирование работ по ликвидации последствий аварии COVID-19 или перечисление средств из государственных фондов “дня дождя”.
В условиях закрытия законодательных органов также сократились процессы обсуждения и утверждения. Например, в Канаде:
“Обычно сметы предполагают детальное обсуждение цифр расходов на недельных заседаниях комитетов, но (в данном случае) процедура ограничилась трехчасовым обсуждением в палате. Правительство внесло радикальные изменения, чтобы ускорить процесс, который затянулся до глубокой ночи. Если мы не примем этот бюджет быстро, у нас не будет уверенности в том, что 1 апреля, в первый день нового финансового года, у нас будут средства, необходимые для оплаты труда врачей и медсестер в это кризисное время”, – заявил премьер-министр Джейсон Кенни 17 марта 2020 года в Законодательном собрании Альберты.
С точки зрения формирования и структуры бюджета подтверждающие документы должны быть максимально надежными. Дополнительные законопроекты из США, Франции или Германии содержат смету расходов, объяснения сокращений и перераспределений, описание планируемых мероприятий, информацию, необходимую для реализации и контроля расходов. Например, предложение Франции в ее пересмотренном законе о финансировании содержит 44-страничный документ и включает четыре элемента: отчет об экономической и бюджетной ситуации и обоснование изменений; подробное изложение изменений; анализ изменений по программам; систему мониторинга эффективности. Когда страны формируют бюджеты программ, это позволяет им сгруппировать дополнительные расходы на борьбу с пандемией в специальный (целевой) фонд для ответных мер. Так, во Франции была создана специальная бюджетная программа, посвященная мерам реагирования (“Чрезвычайный план для кризиса здравоохранения”), с двумя подпрограммами, каждая из которых предусматривает конкретные соответствующие действия. Аналогичным образом, первый бюджет Великобритании при новом правительстве включает дополнительные статьи для Национальной службы здравоохранения (NHS) в размере 5 млрд. фунтов стерлингов, при условии дальнейших изменений государственного бюджета в осеннем бюджете 2020 года. Странам, представляющим бюджеты по линейным статьям, может потребоваться создание временной единовременной суммы/программы в рамках дополнительных бюджетов для обеспечения финансирования и облегчения процесса реализации ответных мер.
В некоторых других пострадавших странах программа расходов продолжает осуществляться через органы исполнительной власти с использованием исключительных процедур без необходимости принятия нового бюджета. Китайские лидеры управляли своими ответными мерами посредством серии “Нот” Министерства финансов (31 января 2020 г. и 4 марта 2020 г.) на центральном уровне после закрытия в Ухане, адресованных руководителям бюджетных учреждений, субнациональных уровней, страховых фондов и поставщиков услуг. Центральное правительство приняло жесткую процедуру распределения ресурсов для выделения средств на COVID-19. В “Записке” министра финансов от 31 января 2020 г. прямо указывается, что трансферты, выделяемые субнациональным уровням, должны использоваться только для реагирования, и запрещается их взаимозаменяемость (non-fungibility): “До, во время и после мероприятия стандартизировать процедуры утверждения средств и обеспечить, чтобы средства были специально выделены для этого особого использования. Категорически запрещается использовать средства финансовых грантов на обновление или приобретение оборудования, расходных материалов и транспорта, которые не связаны с профилактикой и борьбой с эпидемией”.
Австралия, новый бюджет которой должен был быть представлен в середине мая, решила отложить представление бюджета на 2020-2021 гг. до октября в связи с неопределенностью подготовки бюджета в условиях чрезвычайной ситуации. Тем временем правительство ввело “закон о поставках” – исключительную меру, которая может быть использована в чрезвычайных ситуациях для обеспечения наличия финансовых ресурсов, когда законы о бюджетных ассигнованиях не принимаются в обычные сроки.
Высвобождение государственных средств для поставщиков услуг, находящихся на переднем крае своевременного реагирования, и облегчение отслеживания расходов.
Странам необходимо искать пути обеспечения доступа государственных ресурсов к поставщикам услуг на передовом уровне посредством своевременного и эффективного исполнения бюджета. На протяжении всего кризиса Китай проявлял гибкость в отношении правил правоприменения. В бюджетной записке от 31 января 2020 г., адресованной субнациональным образованиям и покупателям, Министерство финансов указало: “Местные финансовые департаменты должны ускорить процесс выделения средств, разрешить досрочное выделение и ускоренную оплату для удовлетворения потребностей в расходах. Местные финансовые департаменты всех уровней должны усилить анализ и оценку состояния казначейского фонда, упорядочить и стандартизировать организацию перечисления средств и, при необходимости, принять такие меры, как заблаговременное выделение и авансирование, для приоритетного выделения средств на профилактику и борьбу с эпидемиями.
По мере обеспечения гибкости в использовании ресурсов процедуры контроля корректируются с целью ускорения выплат. Франция приняла ускоренную процедуру авторизации расходов, исключив один из этапов процедуры авторизации для ускорения выделения средств и обеспечения ликвидности. В новой редакции закона итоговые суммы автоматически освобождаются для санкционирования расходов и равны ассигнованиям. Другими словами, облегчается и ускоряется возможность расходования средств. Правительства могут принять другие процедуры приоритетного выделения средств в рамках дополнительных бюджетов, чтобы ускорить получение средств и/или обеспечить быструю закупку за счет упрощения процедур закупок. Например, авансирование денежных средств было реализовано в Китае, где страховые фонды осуществляли авансовые платежи медицинским учреждениям, чтобы облегчить финансовое давление на провинцию Хубэй. По состоянию на 19 февраля страховые фонды выделили медицинским учреждениям более 17 млрд. юаней. Австралия также быстро выделила дополнительные ассигнования на федеральном уровне, выделив средства на развитие сетей первичной медицинской помощи и создание респираторных клиник. Страны могут также использовать контроль ex post и/или контроль, основанный на оценке рисков (например, целевой контроль крупных расходов, таких как крупные закупки или реконструкция инфраструктуры, которые в большей степени подвержены мошенничеству), особенно в части управления наличными средствами в кассе.
Ускоряя выделение средств и делая процедуры расходования более гибкими, страны должны обеспечить внедрение механизмов отчетности и подотчетности за использование ресурсов, выделенных на ответные меры. Несколько стран приступили к разработке рамочных программ, основанных на результатах деятельности. Новые бюджетные программы Франции сопровождаются четко сформулированными политическими целями с соответствующими показателями и задачами. В этом же ключе Китай укрепил потенциал отчетности и мониторинга на уровне провинций. Существующие системы мониторинга государственных расходов и обеспечения строгой отчетности должны быть обновлены с учетом изменений в бюджетных статьях и обеспечить возможность консолидированной отчетности по расходам, связанным с COVID-19. Выделение программ может облегчить отслеживание расходов и обеспечить подотчетность в использовании ресурсов, поскольку позволяет отражать все расходы, связанные с пандемией, под одним и тем же программным кодом.
Хотя в расходах, необходимых для борьбы с пандемией, участвует множество участников, государственные финансовые органы играют основную роль в обеспечении финансовой отчетности при принятии ответных мер. Новые планы расходов, как правило, находятся в ведении министра финансов или премьер-министра, как в Китае, Германии и Франции. Новая бюджетная программа во Франции находится в ведении министерства бюджета, однако расходы могут осуществляться несколькими министерствами и ведомствами и учитываться по бюджетному коду, присвоенному министерством бюджета.
В заключение следует отметить, что по мере распространения пандемии в развивающихся странах и в нестабильных условиях, где системы управления государственными финансами уже имеют системные недостатки, полезно учитывать опыт стран с высоким уровнем доходов в вопросах бюджетирования ответных мер. Очевидно, что обеспечение надлежащего баланса между гибкостью и подотчетностью сегодня как никогда актуально в этих исключительных обстоятельствах. Правительства и законодательные органы должны обеспечить достаточный объем бюджетных средств путем перепрограммирования существующих расходов и выделения дополнительных средств. Средства должны быстро предоставляться на передовую линию реагирования служб, а для обеспечения эффективного и рационального использования ресурсов и подотчетности должны быть созданы эффективные механизмы отслеживания расходов. Наконец, странам рекомендуется как можно раньше обсудить бюджетный процесс, чтобы обеспечить быстрое реагирование с использованием внутренних источников финансирования, и параллельно оптимизировать внешние источники для достижения той же цели.
СПАСИБО
Авторы выражают благодарность Томасу Рубалю (Региональное бюро ВОЗ для западной части Тихого океана), Валерии де Оливейра Круз (Региональное бюро ВОЗ для Юго-Восточной Азии), Цолмонгерелу Цилааяву (Региональное бюро ВОЗ для Юго-Восточной Азии), Камило Сиду (Региональное бюро ВОЗ для Северной и Южной Америки), Агнес Сукат (ВОЗ, штаб-квартира в Женеве) за их вклад.
