By: Жюстин Хсу (Всемирная организация здравоохранения); Элен Барруа (Всемирная организация здравоохранения); Ричард Аллен (Глобальный консультант по государственным финансам); Фазир Шейх Рахим, (Международный валютный фонд); Цолмон Цилаажав (Региональное бюро Всемирной организации здравоохранения для Юго-Восточной Азии); Джульет Набионга (Региональное бюро Всемирной организации здравоохранения для Африки).
Финансирование ответных мер на пандемию COVID-19 создало значительные трудности для систем управления государственными финансами (PFM), многие из которых уже были ограничены и страдали от жестких бюджетных структур, громоздких процедур утверждения, задерживающих выделение средств, и плохого исполнения бюджета. После того как COVID-19 был объявлен пандемией, многие страны создали внебюджетные фонды (ВБФ) для более эффективного реагирования на вирус.
Исторически,
EBFs
часто создавались во время кризиса для реагирования на чрезвычайные ситуации. ЕБФ – это счета, созданные для операций общего правительства с конкретной целевой целью; обычно они не включаются в годовой бюджет и функционируют через отдельные банковские и институциональные механизмы. Правительства выбирают эти счета для упорядочения финансирования, что позволяет проводить более быстрые и гибкие операции. Однако, поскольку ЕБФ обходят обычные контрольные функции правительства, эти счета несут риски финансового управления и подотчетности.
В 2020 году, на начальных этапах пандемии, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и Международный валютный фонд (МВФ) провели обзор более 40 ЕБФ, которые были созданы правительствами для реагирования на COVID-19. Группа собрала информацию о назначении этих фондов, их общих характеристиках и юридических полномочиях. Обзор, опубликованный в августе 2020 года в качестве
Заметка для специальной серии МВФ
COVID-19, было установлено, что основными целями при создании этих ЕБФ были следующие (i) упростить процедуры и ускорить расходование средств, (ii) объединить государственные и частные ресурсы, и (iii) стимулировать координацию мероприятий в различных секторах и на разных уровнях государственного управления.
Через два года, в 2021-22 годах, был проведен обзор тех же 40 с лишним ЕБФ для оценки того, насколько фонды соответствуют своим целям и как они функционируют. Обзор включал углубленный анализ подгруппы этих ЭБФ, представляющих различные институциональные структуры и методы работы. В Бутане, Кот-д’Ивуаре, Кении и Южной Африке были проведены интервью с заинтересованными сторонами, чтобы лучше понять, как фонды были реализованы на каждом этапе цепочки УГФ, охватывая такие темы, как механизмы финансирования, формы расходования средств, а также механизмы отчетности и отслеживания. Кроме того, были изучены имеющиеся в открытом доступе отчеты аудиторов и соответствующая документация, чтобы глубже понять любые проблемы в эффективности и/или результативности фондов в Бутане, Камеруне, Кот-д’Ивуаре, Кении, Маврикии, Сьерра-Леоне и Южной Африке1.
В целом, этот последующий анализ показал, что введение в действие таких фондов оказалось не таким простым и быстрым, как предполагалось изначально, и, таким образом, послужил “проверкой на реальность”. Наш анализ показал, что ЕБФ не только варьировались в своей реализации в разных странах, но и, как правило, не работали так хорошо, как некоторые фонды, которые позже были реинтегрированы в обычные бюджетные процессы с целью активизации надзора и подотчетности. В ходе обзора был определен ряд из восьми ключевых уроков, касающихся передовой практики и рисков, связанных с ЭБФ, чтобы помочь странам в реагировании на будущие чрезвычайные ситуации в области здравоохранения.
1. COVID-19 EBFs разнообразные широко в их структура и условия работынесмотря на общую цель сделать финансирование более упорядоченным, своевременным и гибким.
- Первый тип договоренностей соответствовал “традиционным” ЭБФ, когда государственное предприятие или другая государственная организация управляет ресурсами, используя банковские механизмы и финансовые процедуры, которые выходят за рамки обычного бюджетного процесса и правил УГФ2. В Сьерра-Леоне, например, ЕБФ был создан при президентском Национальном центре чрезвычайного реагирования на коронавирус, но был освобожден от действия Закона об УГФ от 2016 года и Закона о государственных закупках от 2016 года, поэтому счета были открыты в коммерческих банках, а управление транзакциями осуществлялось вне рамок обычных процедур.
- В рамках второго типа договоренностей правительства создавали отдельный фонд для финансирования мер реагирования на COVID-19, но расходы осуществлялись в соответствии с обычными процедурами PFM. В Кот-д’Ивуаре это включало некоторые адаптации для содействия более гибкому и своевременному выделению средств в тех случаях, когда требовались чрезвычайные процедуры, например, для санкционирования расходов.
- Третий тип договоренностей – это фонд с частным управлением, например, в Кении и Южной Африке, где частная организация мобилизовала ресурсы и управляла ими вне рамок обычных бюджетных правил и правил УГФ. В Кении частным фондом управляет совет, состоящий из руководителей частных банков и компаний из других секторов экономики. Южноафриканский фонд
управляется независимым советом
из 12 директоров, имеющих опыт работы в частном секторе банковского дела и инвестиций. В этом фонде также созданы специальные комитеты по сбору средств, выплатам, аудиту и управлению рисками.
2. Некоторые страны изменили структуру или организацию своего ЕБФ в ходе реализации, как правило, для устранения неясных механизмов, которые оказались проблематичными. Правительство Кот-д’Ивуара первоначально предложило свой ЕБФ в качестве отдельного объединенного фонда для упорядочения потока ресурсов через единый счет; для повышения прозрачности и подотчетности оно позже включило этот фонд в процесс регулярного бюджета. Общей причиной внесения изменений было то, что законодательная база была нечетко определена3 и в ней отсутствовали конкретные положения о точном мандате и организационной структуре ЕФБ. Например, в Сьерра-Леоне власти унаследовали фонд, который был создан для борьбы с лихорадкой Эбола и не был юридически оформлен для решения проблемы COVID-19. Впоследствии правительство уточнило сферу действия ЕБФ, его институциональную структуру, а также операционные процедуры и правила, внеся такие коррективы, как наем частной бухгалтерской фирмы для осуществления доверительного управления и создание организаций районного уровня для ускоренного реагирования.
3. Большинство КОВИД-19 EBFs дополненный регулярный Процессы УГФ; только меньшинство фондов заменяют эти процессы. В Южной Африке, например, Фонд солидарности дополнил регулярные потоки бюджетных ресурсов поддержкой “высокоэффективных закупок” в ситуациях, когда правительство “не могло действовать достаточно оперативно” – например, быстрое расширение системы отслеживания контактов и ускорение тестирования на COVID-19. Фонд также выделял средства на НИОКР и другие “каталитические мероприятия”, которые поддерживали инновационный и промышленный потенциал страны, например, местное производство аппаратов искусственной вентиляции легких. В отличие от этого, Фонд солидарности COVID-19 Маврикия и Национальный центр экстренного реагирования на коронавирус Сьерра-Леоне были единственными механизмами реагирования на COVID-19 в каждой стране. В условиях, когда мандат ЕБФ был менее четко определен, сообщалось о дублировании операций, финансируемых фондами и за счет ассигнований из регулярного бюджета (например, в Кении).
4. В частности, в страны который принял COVID-19 nationплан реагирования, EBFs helpред для укрепления координации и обеспечения согласованности из домашний и внешний финансирование а также государственные и частные источники. Например, Кот-д’Ивуар разработал стратегический план реагирования на COVID-19 в области здравоохранения с прогнозами расходов на широкий спектр потребностей, связанных с COVID-19; правительство использовало эти оценки для запроса финансирования и для переговоров с партнерами по развитию по бюджетным статьям в рамках ЕБФ, которые были пере- или недофинансированы. EBF Бутана помог скоординировать государственные и частные вклады в поддержку Национального плана готовности и реагирования на COVID-19. Фонды в Кении и Южной Африке были особенно успешны в мобилизации и объединении ресурсов частных компаний и частных лиц для достижения целей ответных мер. По состоянию на сентябрь 2020 года, государственное финансирование Фонда солидарности Южной Африки составляло менее 4% от
общей суммы 3 ZAR
.1
млрд.
полученных
(~USD 181 млн.), при этом ZAR 2,9 млрд. поступило от корпораций и фондов и ZAR 83 млн. от индивидуальных пожертвований.
5. Большинство EBFs способствовали гибкому перераспределениена из ресурсов в рамках национальных бюджетов на реагирования на COVID-19-связанные с потребностино часто на освобождения внутренний фонд. были задерживались или не не материализовались. Правительство Бутана отложило все новое строительство и перераспределило средства из строительного сектора в сектор здравоохранения, чтобы помочь обеспечить бюджет для реагирования на COVID-19. Однако в нескольких странах средства не были выделены в запланированные сроки из-за недостаточных поступлений или недостатков в процедурах расходования средств. В Камеруне сообщалось о нехватке бюджетных выплат в ЕБФ, что негативно сказалось на деятельности фонда. На Маврикии Министерство здравоохранения выделило лишь около трети от 1,7 миллиарда маврикийских рублей (~ 36 миллионов долларов США), которые были предусмотрены в бюджете на медицинские товары. Такие задержки и недополучение доходов не только препятствуют оказанию услуг, но и вызывают вопросы о прозрачности и подотчетности. Несколько стран отметили проблемы с выплатами на субнациональные уровни правительства. Сьерра-Леоне, например, столкнулась с проблемами при децентрализации ответных мер на COVID-19. Хотя правительство назначило центры реагирования и районных координаторов во всех 16 районах страны для координации местного планирования и надзора за осуществлением операций по реагированию, через ЕБФ было выделено недостаточно средств, а до внедрения единой системы финансового управления и стандартных операционных процедур произошли значительные задержки.
6. Хотя некоторые ЭБФ способствовали a более упорядоченный и своевременный процесс утверждения В тоже время использование чрезвычайных фондов было сопряжено с неэффективностью и злоупотреблениями. Это особенно характерно для стран, в которых отсутствуют надежные механизмы финансового управления, а также четкие и эффективные стандартные операционные процедуры по управлению и учету средств. Например, на ранней стадии пандемии в Сьерра-Леоне поступало много сообщений о несанкционированных платежах и нецелевом использовании средств для приобретения товаров, не имеющих отношения к ответным мерам на COVID-19. На Маврикии аудиторы отметили неадекватность документации на различных этапах процесса расходования средств; некоторые министерства не вели учет ключевых решений, таких как обоснование выбора поставщиков, учет рисков и/или процедуры управления потенциальными конфликтами интересов. Более того, Бутан принял упрощенные правила и положения о закупках товаров, работ и услуг, связанных с ответными мерами COVID-19, и принятие этих правил позволило снизить неэффективность и нецелевое использование средств.
7. Хотя надзор заЭБФ был сложным во всех исследуемыхконтекстах, их внедрение подтолкнуло развитие “аудита в реальном времени” перед лицом проблем подотчетности. Аудиторские проверки в режиме реального времени могут предоставить полезные доказательства нерегулярных расходов, мошенничества/коррупции и нецелевого использования средств, демонстрируя тем самым приверженность прозрачности. Маврикий, Сьерра-Леоне и Южная Африка своевременно опубликовали аудиторские отчеты по своим фондам COVID-19 до конца 2020 года. Чтобы лучше отслеживать данные и поддерживать прозрачность бюджета, некоторые ЕБФ создали платформы отчетности с финансовыми данными (как в Кот-д’Ивуаре), отчитывались о результатах деятельности (как в Южной Африке) и привлекали частные фирмы для проведения аудита (как в Кении, Сьерра-Леоне и Южной Африке). Вопросы подотчетности были менее актуальны для частных фондов COVID-19, которые обычно имеют установленные процессы для обеспечения сдержек и противовесов. Например, Фонд солидарности в Южной Африке имеет надежную систему отчетности и заключил контракт на проведение независимого аудита с компанией PWC, которая проверила не только финансовые данные, но и влияние Фонда на сектор здравоохранения.
8. Законодательство гid систематически не указыватьдоговоренности для взакрытие ЭБФ однажды COVIКризис D-19 конецsоставляя некоторую неопределенность о будущих операций и ретроцессии средств. По состоянию на июль 2022 года только Маврикий и Южная Африка из семи стран, охваченных исследованием, указали сроки окончания действия своих фондов COVID-19. В 2021 году ЕБФ Маврикия был реинтегрирован в регулярные бюджетные процессы. Фонд солидарности Южной Африки
объявил
о своем
“закате
в сентябре 2022 года, а оставшиеся средства будут переведены в различные программы регулярного бюджета. Правительство Бутана сообщило, что его фонд COVID-19 будет “исчерпан”, когда ситуация “восстановится”, но без подробностей о ретроцессии фонда.
В заключение следует отметить, что данный обзор позволил глубже понять, как работали ЕБФ в конкретных странах с точки зрения достижения их целей, конкретных процессов и операций, принятых для составления бюджета и расходования средств, а также нормативных актов для обеспечения подотчетности. Опыт последних двух лет показывает, что хотя ЭБФ могут облегчить реагирование на чрезвычайные ситуации, они не являются “волшебной пулей”. Ключевым уроком внедрения EBF является необходимость обеспечения баланса между потенциальными преимуществами (повышение гибкости) и рисками (слабый надзор, нецелевое использование средств, возможность коррупции). Правительствам и партнерам по развитию следует с осторожностью относиться к использованию внебюджетных фондов в качестве инструмента реагирования на кризис, если они не в состоянии эффективно управлять этими фондами в рамках надежной правовой базы, с соответствующими сдержками и противовесами для снижения рисков финансового управления и подотчетности. Еще многое предстоит узнать о том, как ЕБФ – с их широким разнообразием дизайна и стандартных операционных процедур (или их отсутствием) – сравниваются с обычными бюджетными ассигнованиями, как с точки зрения скорости и объема исполнения бюджета, так и с точки зрения мер подотчетности. В более широком смысле, основное внимание должно быть сосредоточено на
укрепление регулярной системы УГФ
– на всех этапах цикла – от составления бюджета до аудита расходов – для повышения способности правительства гибко и своевременно реагировать на чрезвычайные ситуации в области национального здравоохранения.
Авторы хотели бы выразить признательность за неоценимую помощьs предоставленную представителями фонда COVID-19 из Бутана, СôИвуара, Кении и Южной Афрica. Без их готовности поделиться информацией этот обзор был бы невозможен. Мы благодарим Питера Коули за рецензирование и предоставление информации о предыдущей версии блога. Мы также благодарим Джо Кутцина и Питера Коули за рецензирование и предоставление информации о предыдущей версии блога.
1. Бутан: cabinet.gov.bt/press-release-3/2/, bhtf.bt/resources/3; Камерун: minfi.gov.cm/en/audits-report-on-the-use-of-covid-19-fund/; Кот-д’Ивуар: finances.gouv.ci/actualites/65-contenu-dynamique/actualite/724-covid-19-fonds-de-soutien-du-gouvernement-les-premiers-cheques-remis-aux-beneficiaires; Кения: oagkenya.go.ke/special-audit-report/; Маврикий: nao.govmu.org/Pages/ValueForMoney_n.aspx; Сьерра-Леоне: auditservice.gov.sl/other-reports/; Южная Африка: solidarityfund.co.za/reports/, agsa.co.za/Reporting/SpecialAuditReports.aspx
2. Эти частные фонды не следует строго идентифицировать как EBF, поскольку они работают в значительной степени или полностью вне контроля правительства.
3. Например, в
Бутане
в законодательстве говорится о “реагировании и сдерживании КОВИД-19”; в
C
ô
те д’Ивуар
“поддержка мер реагирования на чрезвычайные ситуации с участием людей”; и в
Маврикии
на “укрепление готовности и ответных мер в связи с КОВИД-19”.
Ответственность за мнения, выраженные в этом блоге, лежит исключительно на его авторе (авторах). Данный отказ от ответственности относится к любым способам распространения, распределения или публикации данного блога в любое время.
