La pandemia de COVID-19 requiere financiamiento publico suficiente para asegurar una respuesta integral. La re priorización del gasto público para proteger la economía y fortalecer la respuesta del sistema de salud requiere una acción oportuna por parte de los líderes gubernamentales y un entorno favorable desde las finanzas públicas. Los países mas afectados han adoptado diversos enfoques para la asignación presupuestaria, dependiendo de sus sistemas de gestión de finanzas publicas (PFM por sus siglas en ingles) y sus regulaciones. Por el lado de los ingresos de los presupuestos, se requieren ajustes (por ejemplo, vía préstamos) para afrontar las nuevas restricciones económicas y fiscales. Por el lado del gasto, se necesita rapidez en la toma de decisiones. Ese será el enfoque de este blog.
AUTORES
Helene Barroy, (Organizacion Mundial de la Salud, Sede Ginebra), Ding Wang (Organizacion Mundial de la Salud, Oficina Regional para el Pacifico Occidental), Claudia Pescetto (Organizacion Mundial de la Salud, Oficina Regional para las Americas), Joseph Kutzin (Organizacion Mundial de la Salud, Sede Ginebra)
Cada país debe desarrollar procesos específicos para asignar fondos presupuestarios suficientes para dar respuesta a la emergencia. Para informar la respuesta desde el punto de vista presupuestario en países donde la pandemia puede extenderse en el futuro cercano, a continuación se proporciona un resumen de las prácticas presupuestarias observadas en algunos países fuertemente afectados, con el objetivo de informar a otros países sobre las respuestas a tres preguntas clave:
¿Cuáles son las acciones inmediatas de gasto que se pueden adoptar dentro del marco presupuestal existente?
¿Cómo asegurar recursos para la respuesta COVID-19 a través de revisiones en las leyes de presupuesto?
¿Qué se puede hacer para acelerar la ejecución del presupuesto y asegurar que los fondos lleguen a los servicios de salud involucrados en la primera línea de respuesta?
Utilizar la flexibilidad presupuestaria existente y los procedimientos de gasto extraordinario para financiar las primeras medidas.
Los sistemas de gestión de finanzas publicas, en la mayoría de los países afectados, brindan cierto nivel de flexibilidad para que el poder ejecutivo utilice las asignaciones presupuestales. La re priorización a través de la reasignación de partidas o dentro de las asignaciones por programa (sujeto a limites) es la primera acción permitida para asegurar la financiación del presupuesto para la respuesta inmediata de COVID-19. La mayoría de los marcos legales prevén también la activación de fondos de contingencia por parte del ejecutivo en situaciones de emergencia. Por ejemplo, la declaración de una emergencia nacional por parte del Presidente de los Estados Unidos permitió a la administración utilizar la Ley Stafford, una ley federal que rige los esfuerzos de ayuda en casos de desastre, poniendo a disposición de los estados y territorios fondos de emergencia por un valor de US $ 50 mil millones. De manera similar, en China, el procedimiento de ajuste presupuestario para situaciones de emergencia definidas en la ley de presupuesto de 2018 se utilizó para permitir reasignaciones presupuestarias y la activación de fondos y reservas de contingencia.
En varios países, los miembros de mayor jerarquía del Ejecutivo, como el jefe de estado o el ministro de finanzas, también pueden adoptar regulaciones de emergencia para autorizar gastos urgentes para una respuesta inmediata dentro de los presupuestos existentes y mediante mecanismos de aprobación simplificados. Por ejemplo, el Ministerio de Finanzas de China emitió un anuncio presupuestal el 31 de enero de 2020 a ser utilizado como regulación presupuestaria para los encargados de presupuestos, entidades sub nacionales y compradoras para garantizar la pronta financiación del presupuesto para la prevención y el control de COVID-19. Del mismo modo, los jefes de estado o ministros de finanzas de varios países europeos (por ejemplo, Francia, Alemania, Italia) utilizaron decretos para liberar recursos presupuestarios destinados a los proveedores de servicios de salud. Los gobiernos de países en desarrollo han actuado también rápidamente para reducir el gasto recurrente y no prioritario y priorizar el gasto público para responder a la crisis. El Ministro de Finanzas de Indonesia anuncio el 18 de marzo de 2020 que el gobierno detendría el gasto no urgente y reasignaría hasta 650 millones de dólares del presupuesto estatal para el alivio de COVID-19.
La flexibilidad en el presupuesto estatal permite a muchos países aumentar las transferencias presupuestarias a los gobiernos subnacionales y a las entidades compradoras. En la mayoría de los países afectados por la pandemia, los niveles subnacionales (por ejemplo, los gobiernos provinciales en China) y / o las agencias de compras (por ejemplo, los fondos nacionales de seguro de salud en Corea y Japón) han recibido delegación de autoridad para realizar gasto en salud. En condiciones normales, estos gobiernos reciben transferencias presupuestarias aprobadas dentro del presupuesto estatal o mediante un proceso de aprobación y desarrollo presupuestario separado (por ejemplo, una ley de financiamiento separada para el fondo nacional de seguro de salud en Francia). China aumentó las transferencias del presupuesto central a Hubei, la provincia en el centro del brote, en el apogeo de la crisis, a 6.200 millones de RMB para la prevención y el control de COVID-19 (a partir del 5 de marzo de 2020). Francia adoptó un aumento de presupuesto ad hoc de 2 mil millones de euros para que el fondo nacional de seguro de salud adquiera máscaras y pruebas.
Acelerar la revisión de las leyes de financiamiento publico para asegurar un presupuesto para la respuesta a través de la asignación de gastos con fines específicos (earmarked)
La flexibilidad existente en el uso de los recursos del presupuesto puede facilitar el gasto para la emergencia. Sin embargo, la escala de los recursos necesarios para la respuesta a menudo requiere de presupuestos suplementarios. El proceso de aprobación del presupuesto asegura el financiamiento a través de la asignación de gastos con fines específicos. En varios países, la legislatura promulgó planes de gastos para la respuesta a Covid-19 (por ejemplo, Corea, Francia, Alemania, Japón, Estados Unidos, Reino Unido). Los países han desarrollado estimaciones rápidas de costos e identificado gastos de baja prioridad, lo cual es preferible a realizar recortes en todos los sectores. Sin embargo, algunos países han optado por tales medidas, con reducciones de 15 a 30% de los presupuestos operativos de los ministerios no relacionados con la respuesta. Algunas legislaturas han aprobado proyectos de ley de gastos utilizando procesos permitidos solamente durante emergencias, muchos con apoyo de todos los partidos (por ejemplo, el primer ministro francés presentó un proyecto el 18 de marzo de 2020 y fue aprobado el 19 de marzo por la asamblea nacional y el 20 de marzo de 2020 por el Senado), adoptando precauciones sanitarias para la votación.
En Estados Unidos, luego de aprobarse varias ordenes ejecutivas (executive orders), el 18 de marzo se aprobó en el Congreso la Ley “Las Familias Primero” de Respuesta al Coronavirus con apoyo bipartidario. El 25 de marzo, la Presidencia y el Congreso llegaron a un acuerdo para aprobar un paquete de ayuda sin precedentes de 2 billones de dólares. Paralelamente, al menos doce estados promulgaron leyes autorizando fondos adicionales para la respuesta COVID-19 o una transferencia desde los fondos estatales de emergencia (raini day funds).
En un contexto de cierre de legislaturas, los procesos de debate y aprobación también se han reducido. Por ejemplo, en Canadá:
“Las estimaciones generalmente implican una discusión detallada de las cifras de gastos en reuniones de comité de una semana, pero (este) procedimiento se limitó a un debate de tres horas en la cámara. El gobierno hizo cambios radicales para acelerar los procedimientos que se extendieron hasta altas horas de la noche. Si no aprobamos este presupuesto rápidamente, no tendremos la certeza que el 1 de abril, el primer día del nuevo año fiscal, tendremos los fondos necesarios para pagar a nuestros médicos y enfermeras en este momento de crisis “, dijo el Premier Jason Kenney en la Asamblea Legislativa de Alberta el 17 de marzo de 2020.
Desde la perspectiva de la formulación y estructura del presupuesto, los documentos de respaldo deben ser lo más robustos posible. Los proyectos de ley suplementaria de los EE. UU., Francia o Alemania incluyen estimaciones de costos, explicaciones de recortes y reasignaciones, una descripción de las actividades planificadas, información que es esencial para la ejecución y el seguimiento de los gastos. Por ejemplo, la propuesta de Francia en su ley de financiamiento revisada contiene un documento de 44 páginas e incluye cuatro elementos: un informe sobre la situación económica y presupuestaria y la justificación de modificaciones; una presentación detallada de modificaciones; un análisis de los cambios por programa; y un marco de monitoreo de desempeño. Cuando los países formulan presupuestos por programas, ello les permite agrupar los gastos suplementarios para la pandemia en un fondo especifico (earmarked) destinado a la respuesta. Así, Francia creo un programa presupuestario específico dedicado a la respuesta (“Plan de emergencia para la crisis de salud”), con dos subprogramas, cada uno con una acción especifica relacionada. Del mismo modo, el Reino Unido en el primer presupuesto bajo el nuevo gobierno las disposiciones incluyen partidas suplementarias para el Servicio Nacional de Salud (National Health Service, NHS) por £ 5 mil millones, siempre que se presenten otros cambios en el presupuesto público en el presupuesto de otoño 2020. Los países que presentan presupuestos por partidas pueden necesitar crear una partida temporal de pago único/programa dentro de los presupuestos suplementarios para asegurar la financiación y facilitar el proceso de ejecución para la respuesta.
En algunos otros países fuertemente afectados, el programa de gastos continúa siendo implementado a través del poder ejecutivo utilizando procedimientos excepcionales sin necesidad de promulgar un nuevo presupuesto. Los líderes chinos gestionaron su respuesta a través de una serie de “Notas” del Ministerio de Finanzas (31 de enero de 2020 y 4 de marzo de 2020) a nivel central desde el cierre en Wuhan, dirigidos a gestores de presupuesto, niveles subnacionales, fondos de seguros y proveedores de servicios. El gobierno central adoptó un rígido proceso de asignación de recursos para separar los fondos destinados a COVID-19. La “Nota” del Ministro de Finanzas emitida el 31 de enero de 2020 menciona explícitamente que las transferencias asignadas a niveles subnacionales solo deben usarse para la respuesta y prohíben su intercambiabilidad (no-fungibilidad): “Antes, durante y después del evento, estandarice los procedimientos para aprobar fondos y asegúrese de que los fondos sean destinados específicamente a este uso especial. Está estrictamente prohibido usar fondos de subsidio financiero para la renovación o la compra de equipos, equipos y transporte que no están relacionados con la prevención y el control de la epidemia ”.
Australia, cuyo nuevo presupuesto debía presentarse a mediados de mayo, decidió retrasar la presentación del presupuesto 2020-2021 hasta octubre debido a las incertidumbres en la elaboración de un presupuesto en el contexto de la emergencia. Mientras tanto, el gobierno introdujo una “ley de oferta”, una medida de excepción a ser utilizada en una emergencia para garantizar la disponibilidad de recursos financieros cuando las leyes de asignación presupuestaria no se aprueban en el plazo habitual.
Liberar fondos públicos a los proveedores de servicios en la primera línea de respuesta a tiempo y facilitar el seguimiento de gastos
Es esencial que los países exploren formas de garantizar que los recursos públicos estén disponibles para los proveedores en la primera línea de respuesta a través de procesos de ejecución del presupuesto oportunos y efectivos. A lo largo de la crisis, China proporciono flexibilidad en las reglas de ejecución. En una nota presupuestal del 31 de enero de 2020 dirigido a entidades y compradores subnacionales, el ministerio de finanzas indicó: “Los departamentos financieros locales deberían acelerar el proceso de desembolso, permitir la asignación anticipada y el pago acelerado para satisfacer las necesidades de gasto. Los departamentos financieros locales en todos los niveles deben fortalecer el análisis y evaluación de la situación de los fondos de tesorería, ordenar y estandarizar la organización del envío de fondos y, si es necesario, tomar medidas como la asignación anticipada y el pago anticipado para priorizar la asignación de fondos para prevención y control de epidemias “.
En la medida que se proporciona flexibilidad en el uso de los recursos, los procedimientos de control se ajustan para acelerar los desembolsos. Francia adopto un procedimiento acelerado de autorización de gastos, eliminando un paso en el procedimiento de autorización para acelerar la liberación de fondos y garantizar liquidez. En la ley revisada, los montos totales se liberan automáticamente para la autorización de gastos y son iguales a la asignación. Dicho de otra manera, la capacidad de gastar se facilita y acelera. Los gobiernos pueden adoptar otros procedimientos de desembolso prioritario dentro de los presupuestos suplementarios para acelerar la disponibilidad de fondos y/o permitir la compra rápida a través de procesos simplificados de adquisición. Por ejemplo, los adelantos en efectivo se implementaron en China, donde los fondos de seguros realizaron pagos por adelantado a los establecimientos de salud para disminuir la presión financiera sobre la provincia de Hubei. Hasta el 19 de febrero, los fondos de seguros habían desembolsado más de 17 mil millones de RMB a establecimientos de salud. Australia también proporcionó asignaciones suplementarias rápidas a nivel federal, asignando fondos para redes de atención primaria y establecer clínicas respiratorias. Los países también pueden usar controles ex post y/o basados en riesgo (por ejemplo, controles focalizados en altos costos como compras grandes o en renovación de infraestructura que son más susceptibles al fraude), especialmente para la gestión del efectivo en caja.
Mientras se acelera la liberación de fondos y se flexibilizan los procedimientos de gasto, los países deben asegurar se adopten mecanismos de reporte y rendición de cuentas en el uso de recursos destinados a la respuesta. Varios países han comenzado a definir marcos basados en desempeño. Los nuevos programas presupuestarios de Francia van acompañados de metas de políticas claramente definidas con sus correspondientes indicadores y metas de desempeño. En la misma línea, China fortaleció las capacidades de reporte y supervisión a nivel provincial. Los sistemas existentes para monitorear el gasto publico y asegurar rigurosidad en el reporte, deben actualizarse para reflejar los cambios en las líneas presupuestarias y permitir un informe consolidado de los gastos relacionados a COVID-19. Las asignaciones por programa pueden facilitar el seguimiento de los gastos y asegurar la rendición de cuentas en el uso de los recursos, permitiendo que todos los gastos relacionados a la pandemia se informen bajo el mismo código de programa.
Si bien el gasto necesario para afrontar la pandemia involucra a múltiples actores, las autoridades encargadas de las finanzas gubernamentales desempeñan un papel principal en la responsabilidad financiera de la respuesta. Los nuevos planes de gastos generalmente están bajo la autoridad del ministro de finanzas o del primer ministro, como en China, Alemania y Francia. El nuevo programa presupuestario en Francia está bajo el ministerio de presupuesto, pero el gasto puede ser ejecutado por varios ministerios y entidades y contabilizarse bajo el código presupuestario asignado por el ministerio de presupuesto.
En conclusión, a medida que la pandemia comienza a extenderse a través de países en desarrollo y en contextos frágiles donde los sistemas de gestión de finanzas publicas ya presentan debilidades sistémicas, es útil considerar la experiencia de los países de mayores ingresos sobre cómo presupuestar la respuesta. Resulta evidente que garantizar un equilibrio adecuado entre flexibilidad y responsabilidad es ahora más relevante que nunca en estas circunstancias excepcionales. Los gobiernos y las legislaturas deben garantizar fondos presupuestarios suficientes, reprogramando los gastos existentes y asignando fondos adicionales. Los fondos deben estar disponibles rápidamente en la primera línea de respuesta de los servicios, al tiempo que se establecen mecanismos efectivos de seguimiento del gasto para garantizar el uso efectivo y efectivo de los recursos y la rendición de cuentas. Finalmente, se recomienda a los países que realicen lo antes posible la discusión del proceso presupuestario para asegurar una respuesta rápida utilizando fuentes de financiamiento domesticas, y en paralelo optimizar las fuentes externas hacia ese mismo objetivo.
AGRADECIMIENTO
Los autores agradecen las contribuciones de Tomas Roubal (OMS Oficina Regional para el Pacifico Occidental), Valeria De Oliveira Cruz (OMS, Oficina Regional para Asia Sudoriental) , Tsolmongerel Tsilaajav (OMS, Oficina Regional para Asia Sudoriental), Camilo Cid (OMS, Oficina Regional para las Americas), Agnes Soucat (OMS, Sede Ginebra)
