Hélène Barroy (Organización Mundial de la Salud, Sede); Ding Wang (Organización Mundial de la Salud, Oficina Regional para el Pacífico Occidental); Claudia Pescetto (Organización Mundial de la Salud, Oficina Regional para las Américas); Joseph Kutzin (Organización Mundial de la Salud, Sede).
1. Utilizar la flexibilidad presupuestaria existente y los procedimientos de gastos excepcionales para financiar las primeras medidas.
En la mayoría de los países afectados, los sistemas de gestión de las finanzas públicas ofrecen cierto grado de flexibilidad al poder ejecutivo para utilizar las asignaciones presupuestadas. La reasignación de prioridades mediante transferencias entre partidas o dentro de las dotaciones presupuestarias de los programas (con sujeción a los umbrales) es una primera medida permitida para garantizar la financiación presupuestaria de la respuesta inmediata a COVID-19. Además, la mayoría de los marcos jurídicos prevén la activación de fondos de contingencia por parte del ejecutivo en situaciones de emergencia. Por ejemplo, la declaración de una emergencia nacional por el Presidente permite a la administración estadounidense recurrir a la Ley Stafford, una ley federal que regula las actividades de socorro en caso de catástrofe, poniendo a disposición de los estados y territorios 50.000 millones de dólares en fondos de emergencia. Del mismo modo, en China se utilizó el procedimiento de ajuste presupuestario para situaciones de emergencia definido en la ley presupuestaria de 2018 para permitir reasignaciones presupuestarias y la activación de fondos de contingencia y reservas.
En varios países, los máximos responsables del Ejecutivo, como el Jefe del Estado o el Ministro de Hacienda, también pueden adoptar normas de emergencia para autorizar gastos urgentes destinados a dar una respuesta inmediata dentro de los presupuestos existentes y mediante mecanismos de aprobación simplificados. El 31 de enero de 2020, el Ministerio de Finanzas de China emitió un aviso presupuestario que sirve de normativa presupuestaria para que los titulares de los presupuestos, las entidades subnacionales y los compradores garanticen una rápida financiación presupuestaria para la prevención y el control del COVID-19. Del mismo modo, los Jefes de Estado o los Ministros de Hacienda de varios países europeos (por ejemplo, Francia, Alemania e Italia) utilizaron decretos para liberar recursos presupuestarios destinados a los proveedores de servicios. Los gobiernos de los países de renta baja han actuado con rapidez para reducir el gasto recurrente no prioritario y reorientar el gasto público hacia la respuesta a la crisis. El Ministro de Finanzas de Indonesia declaró el 18 de marzo de 2020 que el gobierno detendría los gastos no urgentes y reasignaría hasta 650 millones de dólares del presupuesto estatal para la ayuda de COVID-19.
La flexibilidad presupuestaria del Estado permite a muchos países aumentar las transferencias presupuestarias a los niveles subnacionales y a los compradores. En la mayoría de los países afectados por la pandemia, los niveles subnacionales (por ejemplo, los gobiernos provinciales en China) y/o las agencias de compra (por ejemplo, los fondos nacionales del seguro de enfermedad en Corea y Japón) tienen autoridad delegada para el gasto sanitario. En condiciones normales, estos niveles reciben transferencias presupuestarias aprobadas dentro del presupuesto del Estado o a través de un proceso separado de desarrollo y aprobación presupuestaria (por ejemplo, una ley de finanzas separada para el fondo nacional del seguro de enfermedad en Francia). China aumentó las transferencias del presupuesto central a Hubei, la provincia en el centro del brote, en el punto álgido de la crisis a 6.200 millones de RMB para la prevención y el control de COVID-19 (a partir del 05 de marzo de 2020). Francia aprobó un aumento presupuestario ad hoc de 2.000 millones de euros para la caja nacional del seguro de enfermedad, destinado a pagar mascarillas y pruebas.
2. Acelerar la revisión de las leyes financieras para garantizar un presupuesto para la respuesta mediante la asignación de gastos.
La flexibilidad existente en el uso de los recursos presupuestarios puede facilitar el gasto urgente. Sin embargo, la magnitud de los recursos necesarios para la respuesta requiere a menudo presupuestos suplementarios. El proceso de aprobación del presupuesto garantiza la financiación mediante la asignación de gastos. En varios países, el poder legislativo promulgó planes de gasto para la respuesta (por ejemplo, Corea, Francia, Alemania, Japón, EE.UU. y Reino Unido). Los países han elaborado estimaciones rápidas de los costes y han identificado los gastos de baja prioridad, lo que es preferible a los recortes generalizados. Dicho esto, algunos países han optado por este tipo de medidas, con reducciones del 15-30% de los presupuestos de funcionamiento de los ministerios no relacionados con la respuesta. Algunas asambleas legislativas han aprobado sus proyectos de ley de gastos utilizando procesos abreviados permitidos en tales emergencias, muchos de ellos con el apoyo de todos los partidos, (presentado el 18 de marzo de 2020 por el primer ministro francés y aprobado el 19 de marzo por la asamblea nacional y el 20 de marzo de 2020 por el senado), y con precauciones sanitarias tomadas para sus votaciones.
Mientras en EE.UU. se han tomado varias decisiones ejecutivas en las últimas dos semanas, el 18 de marzo se promulgó la Ley de Respuesta al Coronavirus Families First, con el apoyo bipartidista del Congreso. El 25 de marzo, la administración presidencial y el Congreso llegaron a un acuerdo para aprobar un paquete de ayuda sin precedentes de 2 billones de dólares. Paralelamente, al menos doce estados han promulgado leyes que, o bien asignan fondos adicionales para la respuesta al COVID-19, o bien autorizan una transferencia de fondos de los fondos de emergencia de los estados.
En un contexto de cierre de legislaturas, el proceso de adopción también se ha visto restringido. Por ejemplo, en Canadá:
“Los presupuestos suelen implicar un debate detallado de las cifras de gasto en reuniones de comité de una semana de duración, pero (este) procedimiento se limitó a un debate de tres horas en la cámara. El Gobierno introdujo cambios radicales para acelerar unos procedimientos que se prolongaron hasta altas horas de la noche. Si no aprobamos este presupuesto con celeridad, no tendremos la certeza de que el 1 de abril, primer día del nuevo año fiscal, dispondremos de los fondos necesarios para pagar a nuestros médicos y enfermeras en estos tiempos de crisis”, declaró el Primer Ministro Jason Kenney en la Asamblea Legislativa de Alberta el 17 de marzo de 2020.
Desde el punto de vista de la formulación y estructura del presupuesto, los documentos justificativos deben ser lo más sólidos posible. Las facturas complementarias de EE.UU., Francia o Alemania incluyen estimaciones de costes, explicaciones de recortes y reasignaciones, una descripción de las actividades previstas, lo que es esencial para ejecutar y seguir los gastos. Por ejemplo, la propuesta de Francia para su ley de finanzas revisada es un documento de 44 páginas e incluye cuatro partes principales: un informe sobre la situación económica y presupuestaria y la justificación de las modificaciones; una presentación detallada de las modificaciones; un análisis por programas de los cambios; y un marco de rendimiento. Cuando los países formulan los presupuestos por programas presupuestarios, les permite agrupar los gastos suplementarios para la pandemia en una partida presupuestaria destinada a la respuesta. Francia está asignando fondos mediante la creación de un programa presupuestario específico dedicado a la respuesta (es decir, “Plan de emergencia para crisis sanitarias”), con dos subprogramas cada uno con una acción relacionada. Del mismo modo, en el primer presupuesto del nuevo Gobierno del Reino Unido, las disposiciones incluyen líneas programáticas suplementarias para el Servicio Nacional de Salud (5.000 millones de libras), a condición de que se presenten otros cambios en el presupuesto público en el presupuesto de otoño de 2020. Los países que presentan presupuestos por partidas pueden necesitar crear una partida temporal de tipo suma global/programa en los presupuestos suplementarios para garantizar la financiación y facilitar el proceso de ejecución de la respuesta.
En algunos otros países muy afectados, el plan de gastos sigue aplicándose a través del poder ejecutivo utilizando procedimientos excepcionales sin promulgar un nuevo presupuesto. Los dirigentes chinos gestionaron su respuesta a través de una serie de “Avisos” del Ministerio de Finanzas (31 de enero de 2020 y 4 de marzo de 2020) a nivel central desde el bloqueo de Wuhan, dirigidos a centros presupuestarios, niveles subnacionales, fondos de seguros y proveedores de servicios. El gobierno central adoptó un rígido proceso de asignación para delimitar los fondos de COVID. La notificación del MdF publicada el 31 de enero de 2020 menciona explícitamente que las transferencias asignadas a subniveles sólo deben utilizarse para la respuesta y prohíbe la fungibilidad: “Antes, durante y después del suceso, normalice los procedimientos de aprobación de fondos y asegúrese de que los fondos se destinan a un uso especial. Queda terminantemente prohibido utilizar los fondos de las subvenciones financieras para renovaciones excesivas o para la compra de equipos, material y transporte que no estén relacionados con la prevención y el control de epidemias”.
Australia, cuyo nuevo presupuesto debía presentarse a mediados de mayo, decidió retrasar a octubre la presentación del presupuesto 2020-2021 debido a las incertidumbres que plantea la elaboración de un presupuesto en este contexto. Mientras tanto, el Gobierno presentó un “proyecto de ley de abastecimiento”, una medida cautelar utilizada en caso de emergencia para garantizar el abastecimiento financiero cuando los proyectos de ley de créditos no se aprueban en el plazo habitual.
3. Liberación oportuna de fondos públicos a los proveedores de servicios de primera línea y facilitación del seguimiento de los gastos.
Es esencial que los países exploren formas de garantizar que los recursos públicos se pongan a disposición de la primera línea a través de procesos de ejecución presupuestaria oportunos y eficaces. A lo largo de la crisis, China ha flexibilizado las normas de ejecución. En un aviso presupuestario del 31 de enero de 2020 dirigido a las entidades subnacionales y a los compradores, el Ministerio de Hacienda indicaba: “Los departamentos financieros locales deben acelerar el proceso de desembolso, permitir la consignación anticipada y acelerar el pago para satisfacer las necesidades de gasto. Los departamentos financieros locales de todos los niveles deben reforzar el análisis y el juicio de la situación de los fondos del tesoro, ordenar y estandarizar la organización del despacho de fondos y, si es necesario, tomar medidas como la asignación anticipada y el pago por adelantado para priorizar la asignación de fondos para la prevención y el control de epidemias”.
Aunque se ofrece flexibilidad en el uso de los recursos, los procedimientos de control suelen ajustarse para acelerar el desembolso. Francia ha adoptado un procedimiento acelerado de autorización de gastos, por el que se suprime una etapa del procedimiento de autorización de gastos para acelerar la liberación de fondos. En la ley revisada, los importes íntegros se liberan automáticamente para la autorización de gastos y equivalen a los créditos. Dicho de otro modo, se facilita y acelera la capacidad de gasto. Los gobiernos pueden adoptar otros procedimientos de desembolso prioritario dentro de los presupuestos suplementarios para acelerar la disponibilidad de fondos y/o permitir la compra rápida a través de un proceso de adquisición simplificado. Por ejemplo, en China se han puesto en práctica los anticipos en efectivo, que las cajas de seguros han abonado a los centros sanitarios para aliviar la presión financiera sobre la provincia de Hubei. Hasta el 19 de febrero, los fondos de seguros habían desembolsado más de 17.000 millones de RMB a los centros sanitarios. Australia también proporcionó rápidas asignaciones suplementarias a nivel federal, destinando fondos a las redes de salud primaria para la creación de clínicas respiratorias. Los países también pueden utilizar controles a posteriori y/o basados en el riesgo (por ejemplo, centrar los controles en los costes elevados, como las grandes compras o las mejoras de infraestructuras, que son más susceptibles de fraude), especialmente en los entornos de gestión basados en el efectivo.
Al tiempo que aceleran la liberación de fondos y suavizan los procedimientos de gasto, los países deben actuar para garantizar mecanismos de información y rendición de cuentas en el uso de los recursos para la respuesta. Varios países han empezado a definir marcos de rendimiento. Los nuevos programas presupuestarios de Francia van acompañados de objetivos políticos claramente definidos y de indicadores y metas de rendimiento. En la misma línea, China reforzó las capacidades de información y supervisión a nivel provincial. Para garantizar la exactitud de los informes, el SGIIC o cualquier otro sistema alternativo utilizado para controlar el gasto público debe actualizarse para reflejar los cambios en las líneas presupuestarias y permitir un informe consolidado de los gastos de COVID-19. Los sobres de programa pueden facilitar el seguimiento de los gastos y garantizar la rendición de cuentas en el uso de los recursos, si todos los gastos para la pandemia deben notificarse bajo el mismo código de programa.
Aunque a menudo es necesario el gasto de múltiples actores, normalmente las autoridades financieras asumen un papel principal en la responsabilidad financiera de la respuesta. Los nuevos planes de gasto suelen depender del Ministro de Hacienda o del Primer Ministro, como en China, Alemania y Francia. El nuevo programa presupuestario en Francia depende del Ministerio de Presupuesto, mientras que el gasto puede ser ejecutado por varios ministerios y entidades y contabilizado bajo el código de misión presupuestaria comunicado por el Ministerio de Presupuesto.
En conclusión, a medida que la pandemia empieza a extenderse por los países de renta baja y en contextos frágiles en los que los sistemas de gestión de las finanzas públicas ya adolecen de deficiencias sistémicas, es esencial aprender de los países de renta alta cómo presupuestar la respuesta. Garantizar un equilibrio adecuado entre flexibilidad y responsabilidad es pertinente ahora más que nunca en estas circunstancias excepcionales. Los gobiernos y el poder legislativo deben garantizar fondos presupuestarios suficientes, reprogramando el gasto existente y destinando fondos adicionales. Los fondos deben ponerse rápidamente a disposición de la primera línea, al tiempo que se establecen mecanismos eficaces de seguimiento del gasto para garantizar el uso efectivo de los recursos y la rendición de cuentas. Por último, se recomienda a los países que se comprometan lo antes posible en el proceso presupuestario para garantizar una respuesta rápida de las fuentes nacionales, al tiempo que racionalizan las fuentes externas hacia ese objetivo.
Agradecemos las aportaciones recibidas de Tomas Roubal (Oficina Regional de la OMS para el Pacífico Occidental), Valeria De Oliveira Cruz (Oficina Regional de la OMS para el Sudeste), Tsolmongerel Tsilaajav (Oficina Regional de la OMS para el Sudeste), Camilo Cid (Oficina Regional de la OMS para las Américas) y Agnès Soucat (Sede de la OMS).
