Hélène Barroy (Organización Mundial de la Salud, Sede); Ding Wang (Organización Mundial de la Salud, Oficina Regional para las Américas); Claudia Pescetto (Organización Mundial de la Salud, Sede); Joseph Kutzin (Organización Mundial de la Salud, Sede).
1) Utilizar la flexibilidad presupuestaria existente y los procedimientos de gastos excepcionales para financiar las primeras medidas.
En la mayoría de los países afectados, los sistemas de gestión de las finanzas públicas ofrecen cierta flexibilidad al ejecutivo para utilizar las asignaciones presupuestarias existentes. La reasignación de prioridades mediante el uso de “transferencias” entre puestos o dentro de las dotaciones del programa presupuestario (sujeto a umbrales) es una primera acción autorizada para garantizar la financiación presupuestaria de una respuesta inmediata a COVID-19. Además, la mayoría de los marcos jurídicos prevén la activación de fondos de reserva por parte del ejecutivo en situaciones de emergencia. Por ejemplo, la declaración de emergencia nacional por el Presidente permite a la administración estadounidense recurrir a la Ley Stafford, ley federal que regula la ayuda en caso de catástrofe, poniendo a disposición de los estados y territorios 50.000 millones de dólares en fondos de emergencia. Del mismo modo, en China se utilizó el procedimiento de ajuste presupuestario para situaciones de emergencia definido en la Ley de Finanzas de 2018 para permitir reasignaciones presupuestarias y la activación de fondos y reservas de emergencia.
En varios países, los miembros más altos del ejecutivo, como el Jefe de Estado o el Ministro de Hacienda, también pueden dictar normas de emergencia para autorizar gastos urgentes dentro de los presupuestos existentes y mediante mecanismos de aprobación simplificados. El 31 de enero de 2020, el Ministerio de Finanzas de China emitió un aviso presupuestario que sirve como reglamento presupuestario para los titulares de presupuestos, las entidades subnacionales y los “compradores de atención”, con el fin de garantizar la financiación presupuestaria oportuna para la prevención y el control de la COVID-19. Del mismo modo, los Jefes de Estado o los Ministros de Hacienda de varios países europeos (por ejemplo, Francia, Alemania o Italia) han recurrido a decretos para liberar recursos presupuestarios destinados a los proveedores de servicios. Los gobiernos de los países de renta baja han actuado con rapidez para reducir el gasto recurrente no prioritario y volver a priorizar el gasto público en respuesta a la crisis. El ministro de Finanzas de Indonesia declaró el 18 de marzo de 2020 que el gobierno detendría los gastos no urgentes y reasignaría hasta 650 millones de dólares del presupuesto estatal para el socorro de COVID-19.
La flexibilidad del presupuesto del Estado permite a muchos países aumentar las transferencias presupuestarias a los niveles subnacionales y a los “compradores de asistencia”. En la mayoría de los países afectados por la pandemia, los niveles subnacionales (por ejemplo, los gobiernos provinciales en China) y/o los organismos compradores (por ejemplo, los fondos nacionales del seguro de enfermedad en Corea y Japón) han delegado el gasto en asistencia sanitaria. En condiciones normales, estos niveles reciben transferencias presupuestarias aprobadas como parte del presupuesto del Estado o a través de un proceso separado de preparación y aprobación del presupuesto (por ejemplo, una ley de finanzas separada para el fondo nacional del seguro de enfermedad en Francia). China aumentó las transferencias del presupuesto central a Hubei, la provincia en el centro de la epidemia, en el punto álgido de la crisis, hasta 6.200 millones de RMB para la prevención y el control de la COVID-19 (a 5 de marzo de 2020). Francia ha aprobado un aumento presupuestario ad hoc de 2.000 millones de euros para que la caja nacional del seguro de enfermedad pueda adquirir mascarillas y pruebas.
2) Acelerar la revisión de las Leyes de Finanzas para garantizar el presupuesto para la respuesta mediante la asignación de gastos.
La flexibilidad existente en la utilización de los recursos presupuestarios puede facilitar los gastos urgentes. Sin embargo, la magnitud de los recursos necesarios para responder requiere a menudo presupuestos adicionales. El proceso de aprobación del presupuesto garantiza la financiación mediante la asignación del gasto. En varios países, los legisladores han adoptado planes de gasto para la respuesta (por ejemplo, Corea, Francia, Alemania, Japón, Estados Unidos y Reino Unido). Los países han elaborado estimaciones rápidas de los costes y han identificado los gastos de baja prioridad, lo que es preferible a los recortes generalizados. Dicho esto, algunos países han optado por este tipo de medidas, con recortes de entre el 15% y el 30% en los presupuestos de funcionamiento de los ministerios no vinculados a la respuesta. Algunas asambleas legislativas han aprobado sus proyectos de ley de gastos utilizando procesos abreviados permitidos en tales emergencias, muchos de ellos con el apoyo de varios partidos (presentado el 18 de marzo de 2020 por el Primer Ministro francés y aprobado el 19 de marzo por la Asamblea Nacional y el 20 de marzo de 2020 por el Senado), y con precauciones sanitarias tomadas para sus votaciones.
Mientras en EE.UU. se han tomado varias decisiones ejecutivas en las últimas dos semanas, el 18 de marzo se promulgó la Ley de Respuesta al Coronavirus Families First, con apoyo bipartidista en el Congreso. El 25 de marzo, la administración presidencial y el Congreso llegaron a un acuerdo para aprobar un plan de rescate sin precedentes de 2 billones de dólares. Al mismo tiempo, al menos doce estados han promulgado leyes por las que se asignan fondos adicionales a la respuesta al COVID-19 o se autoriza una transferencia de fondos de los fondos de emergencia estatales (Rainy day funds).
Con la legislatura cerrada, el proceso de adopción también se ha acortado. Por ejemplo, en Canadá:
“Los presupuestos suelen implicar un debate detallado de los gastos que puede llevar una semana de reuniones de las comisiones, pero (este) procedimiento se limitaba a un debate de tres horas en la Cámara. El Gobierno ha introducido cambios radicales para acelerar el proceso, que se ha prolongado hasta bien entrada la noche. Si no aprobamos este presupuesto rápidamente, no tendremos la certeza de que el 1 de abril, primer día del nuevo año fiscal, dispondremos de fondos para pagar a nuestros médicos y enfermeras en estos tiempos de crisis”, declaró el Primer Ministro Jason Kenney ante la Asamblea Legislativa de Alberta el 17 de marzo de 2020.
Desde el punto de vista de la formulación y estructura del presupuesto, los documentos justificativos deben ser lo más sólidos posible. Los planes de gasto complementarios de Estados Unidos, Francia o Alemania incluyen estimaciones de costes, explicaciones sobre reducciones y reasignaciones, y una descripción de las actividades previstas, lo que resulta esencial para ejecutar y supervisar el gasto. Por ejemplo, la propuesta de Francia para su Ley de Finanzas revisada es un documento de 44 páginas que consta de cuatro partes principales: un informe sobre la situación económica y presupuestaria y la justificación de los cambios; una presentación detallada de los cambios; un análisis de los cambios programa por programa; y un marco de rendimiento. Cuando los países elaboran los presupuestos por programas presupuestarios, esto les permite agrupar los gastos adicionales para la pandemia en una partida presupuestaria reservada a la respuesta. Francia ha creado un programa presupuestario específico dedicado a la respuesta (Plan de emergencia en caso de crisis sanitaria), con dos subprogramas, cada uno de ellos con una acción asociada. Del mismo modo, en el primer presupuesto del nuevo Gobierno británico, las disposiciones incluyen líneas de programas adicionales para el Servicio Nacional de Salud (5.000 millones de libras), a reserva de que se introduzcan nuevos cambios en el presupuesto público en el presupuesto de otoño de 2020. Los países con presupuestos de partidas/insumos pueden requerir la creación de una partida temporal de tipo suma global/programa en los presupuestos suplementarios para garantizar la financiación y facilitar el proceso de implementación de la respuesta.
En algunos otros países muy afectados, el Ejecutivo sigue aplicando el plan de gastos mediante procedimientos excepcionales, sin aprobar un nuevo presupuesto. Los dirigentes chinos gestionaron su respuesta mediante una serie de “avisos” del Ministerio de Finanzas (31 de enero de 2020 y 4 de marzo de 2020) a nivel central desde el cierre de Wuhan, dirigidos a centros presupuestarios, niveles subnacionales, fondos de seguros y proveedores de servicios. El gobierno central ha adoptado un rígido proceso de asignación para limitar los fondos de COVID. El anuncio del Ministerio de Finanzas publicado el 31 de enero de 2020 establece explícitamente que las transferencias destinadas a subniveles sólo deben utilizarse para la respuesta y prohíbe la fungibilidad: “Antes, durante y después del evento, estandarice los procedimientos de aprobación de fondos y asegúrese de que los fondos se destinan a un propósito especial. Queda terminantemente prohibido utilizar fondos de subvenciones financieras para la renovación o compra de equipos y transportes no estándar que no estén relacionados con la prevención y el control de epidemias”.
Australia, cuyo nuevo presupuesto estaba previsto para mediados de mayo, ha decidido aplazar la presentación del presupuesto 2020-2021 hasta octubre, debido a las incertidumbres que conlleva la elaboración de un presupuesto en este contexto. Mientras tanto, el Gobierno ha presentado un Proyecto de Ley de Abastecimiento, una medida cautelar utilizada en casos de emergencia para garantizar el abastecimiento financiero cuando los proyectos de ley de créditos no se aprueban en el plazo habitual.
3) Desembolsar oportunamente los fondos públicos a los proveedores de servicios de primera línea y facilitar el control del gasto.
Es esencial que los países exploren formas de garantizar que los recursos públicos se pongan a disposición de los actores de primera línea a través de procesos de ejecución presupuestaria rápidos y eficientes. A lo largo de la crisis, China ha permitido cierta flexibilidad en las normas de aplicación. En una notificación presupuestaria fechada el 31 de enero de 2020 y dirigida a las entidades subnacionales y a los compradores, el Ministerio de Finanzas declaró: “Los departamentos financieros locales deben acelerar el proceso de desembolso, permitir la asignación anticipada y el pago acelerado para satisfacer las necesidades de gasto. Los departamentos financieros locales de todos los niveles deben reforzar el análisis y el juicio de la situación de los fondos del Tesoro, ordenar y estandarizar la organización del envío de fondos y, cuando sea necesario, tomar medidas como la asignación anticipada y el pago acelerado para priorizar la asignación de fondos para la prevención y el control de epidemias.”
Aunque se ofrece flexibilidad en el uso de los recursos, los procedimientos de control suelen ajustarse para acelerar el desembolso. Francia ha adoptado un procedimiento acelerado de autorización de gastos, por el que se ha renunciado a una etapa del procedimiento de autorización de gastos para acelerar la liberación de fondos. En la ley revisada, los importes totales se liberan automáticamente para la autorización de gastos y son iguales a los créditos. En otras palabras, se facilita y acelera la capacidad de gasto. Los gobiernos pueden adoptar otros procedimientos de desembolso prioritario como parte de los presupuestos suplementarios para acelerar la disponibilidad de fondos y/o permitir una contratación rápida a través de un proceso de contratación simplificado. Por ejemplo, en China se han puesto en marcha los anticipos de caja, que las cajas de seguros han pagado a los establecimientos sanitarios para reducir la presión financiera sobre la provincia de Hubei. Hasta el 19 de febrero, los fondos de seguros habían pagado más de 17.000 millones de RMB a los establecimientos sanitarios. Australia también proporcionó rápidamente asignaciones federales adicionales, destinando fondos a las redes de atención primaria para la creación de clínicas respiratorias. Los países también pueden utilizar controles a posteriori y/o basados en el riesgo (por ejemplo, centrar los controles en los costes elevados, como las grandes compras o las mejoras de infraestructuras, que son más susceptibles de fraude), especialmente en los marcos de gestión de tesorería.
Además de acelerar la liberación de fondos y flexibilizar los procedimientos de gasto, los países deben tomar medidas para garantizar mecanismos de información y rendición de cuentas en el uso de los recursos para la respuesta. Varios países han empezado a definir marcos de rendimiento. Los nuevos programas presupuestarios de Francia van acompañados de objetivos políticos claramente definidos y de indicadores y metas de rendimiento. Con el mismo espíritu, China ha reforzado sus capacidades de información y supervisión a nivel provincial. Para garantizar la exactitud de los informes, los sistemas de gestión de la información financiera utilizados para el seguimiento del gasto público deben actualizarse para reflejar los cambios en las líneas presupuestarias y permitir la presentación de informes consolidados de los gastos COVID-19. Las dotaciones de los programas pueden facilitar el seguimiento de los gastos y garantizar la rendición de cuentas en el uso de los recursos, si todos los gastos de la pandemia pueden notificarse con el mismo código de programa.
Aunque a menudo es necesario el gasto de múltiples actores, las autoridades financieras suelen desempeñar un papel destacado en la responsabilidad financiera de la respuesta. Los nuevos planes de gasto suelen depender del Ministro de Hacienda o del Primer Ministro, como en China, Alemania y Francia. El nuevo programa presupuestario en Francia es responsabilidad del Ministerio del Presupuesto, mientras que los gastos pueden ser realizados por diversos ministerios y entidades, pero se contabilizan utilizando el código de misión presupuestaria facilitado por el Ministerio del Presupuesto.
En conclusión, a medida que la pandemia empieza a extenderse a los países de renta baja y a los contextos frágiles en los que los sistemas de gestión de las finanzas públicas ya adolecen de deficiencias sistémicas, es esencial aprender de los países de renta alta cómo presupuestar la respuesta. Garantizar un equilibrio adecuado entre flexibilidad y responsabilidad es más importante que nunca en estas circunstancias excepcionales. Los gobiernos y el poder legislativo deben garantizar fondos presupuestarios suficientes, reprogramando el gasto existente y asignando fondos adicionales. Los fondos deben ponerse rápidamente a disposición de los actores de primera línea, al tiempo que se establecen mecanismos eficaces de control del gasto para garantizar el uso eficaz de los recursos y la rendición de cuentas. Por último, se recomienda que los países se comprometan lo antes posible en el proceso presupuestario para obtener una respuesta rápida de las fuentes nacionales, al tiempo que se orientan los recursos externos hacia este objetivo.
Agradecemos a Tomas Roubal (Oficina Regional de la OMS para el Pacífico Occidental), Valeria De Oliveira Cruz (Oficina Regional de la OMS para el Sudeste), Tsolmongerel Tsilaajav (Oficina Regional de la OMS para el Sudeste), Camillo Cid (Oficina de la OMS para las Américas) y Agnès Soucat (Sede de la OMS) sus contribuciones a este texto. También queremos agradecer a Vanessa Rousselle (Fondo Mundial de Lucha contra el Sida, la Tuberculosis y la Malaria) su inestimable ayuda con la traducción al francés.
